II SA/Wr 2341/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Anna Siedlecka, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi T. P. i Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Miejska w Z. w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm./ oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./ uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Z. pomiędzy ul. L. i W. na zachodzie, linię kolejową na południu i na wschodzie ul. T., ul. K. i wzgórzem parkowym na północy. W dniu [...] Wojewoda D. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we W. skargę na tę uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu tej skargi organ nadzoru stwierdził, że w toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, iż: - § 4 obszar [...],[...],[...] i [...] narusza w sposób istotny art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. - § 4, obszar [...], pkt 1, we fragmencie "[...] - obiektu dawnej pralni garnizonowej - dopuszcza się możliwość nadbudowy o 1 kondygnację oraz modernizacji ewent. rozbudowy w głąb działki w celu usytuowania nowej funkcji usługowej; alternatywnie dopuszcza się możliwość lokalizacji stacji paliw pod warunkiem prawoskrętnej obsługi komunikacyjnej" w sposób istotny narusza art. 18 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /j.t. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn zm./, - § 5 ust. 1 teren [...] ½ i [...] ½ w sposób istotny narusza art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, - § 5 ust. 1 teren [...] ½ w sposób istotny narusza art. 18 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /j.t. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn.zm./. 1. Rada w § 4, obszaru [...], pkt 1, dla terenu oznaczonego jako [...] - obiektu dawnej pralni garnizonowej - ustaliła następujące przeznaczenie: dopuszcza się możliwość nadbudowy o 1 kondygnację oraz modernizacji ewent. rozbudowy w głąb działki w celu usytuowania nowej funkcji usługowej; alternatywnie dopuszcza się możliwość lokalizacji stacji paliw pod warunkiem prawoskrętnej obsługi komunikacyjnej. Jak ustalił organ nadzoru do Urzędu Miejskiego w Z. w dniu [...] wpłynęły protesty Panów: K. M., S.B., G. S., S. J. i S. S. W książce podawczej pisma te zostały zarejestrowane pod nr kolejno: [...],[...],[...],[...] i [...]. Dotyczyły wskazanego wyżej zapisu planu, dopuszczającego lokalizację stacji paliw na działce nr [...] przy ul. E. P. [...] w Z. Plan był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] do [...]. Protesty i zarzuty można było wnosić w terminie do [...] /14 dni po upływie okresu do wyłożenia projektu/. Zarząd winien rozpatrzyć protesty w terminie miesięcznym czyli do [...]. Zarząd rozpatrzył protesty Panów S. B., S. S., G. S. i S.J. w dniu [...] Protestu Pana K. M. nie rozpatrzył. Natomiast w § 5 ust. 1 teren [...] ½ Rada dokonała ustaleń szczegółowych dla ulicy układu podstawowego projektowanej jako ulica zbiorcza łącząca ul. W. i ul. T. Co do tych zapisów planu A wniosła zarzut [...] Zarząd winien rozpatrzyć zarzut w terminie nie dłuższym niż miesiąc liczonym od dnia [...] czyli do dnia [...]. Zarząd rozpatrzył zarzut w dniu [...] Zarząd nie przedstawił dowodu świadczącego, iż A wycofała zarzut w wyniku negocjacji. Z oświadczenia nr [...] podpisanego przez J. L. Zastępcę Dyrektora A nie wynika jednoznacznie kiedy wycofany został zarzut. Oświadczenie to nosi datę [...] Udzielone przez Zarząd wyjaśnienia w piśmie z dnia [...] są nie wystarczające, gdyż nie są poparte dokumentem świadczącym o tym, iż na etapie zgłaszania i rozpatrywania zarzutów, zarzut A został jednak wycofany. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2, rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu. Zarząd naruszył procedurę planistyczną rozpatrując protesty po upływie terminu albo nie rozpatrując ich wcale. W przypadku zarzutu A rozpatrzył go po terminie. W myśl art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. 2. Uchwalony plan w § 4 zawiera ustalenia szczegółowe dla obszarów objętych planem m. in. obszarów [...],[...],[...] i [...]. Na części tych obszarów, bezpośrednio przyległych do drogi wojewódzkiej nr [...] A. K., plan przewiduje możliwość lokalizacji nowych obiektów i urządzeń /w szczególności obszar [...] teren [...] /na planie zaznaczony jako [...]/ i [...] [...]; obszar [...] teren [...],[...],[...]; obszar [...] teren [...]/ lub zmiany sposobu zagospodarowania /w szczególności obszar [...] teren [...]; obszar [...] teren [...],[...]; obszar [...] teren [...]/. Realizacja projektowanej planem zabudowy usługowej lub rozbudowa dotychczasowej w bezpośrednim sąsiedztwie drogi wojewódzkiej nr [...] niewątpliwie wygeneruje znaczne zwiększenie ruchu drogowego. Niezależnie od tego w § 4 obszar [...] dla terenów oznaczonych symbolem [...] i [...] plan dopuszcza obsługę komunikacyjną z ulicy A. K. po przez dwa wjazdy/wyjazdy. Podobnie uchwała stanowi w § 4 obszar [...] teren [...]gdzie obsługę komunikacyjną ma zapewnić 1 wjazd/ wyjazd od ulicy A. K. Z kolei w § 5 ust. 1 chwały umieszczono ustalenia szczegółowe dotyczące komunikacji drogowej dla ulic układu podstawowego [...] ½ ulica zbiorcza /ul. A.K./ i [...] ½ projektowanej ulicy lokalnej /od ul. A. K. do ul. B. II A. WP/. W tych przypadkach zapisy planu nie tylko oddziaływać będą na sam ruch drogowy ale mają również bezpośredni wpływ na samą drogę wojewódzką ze względu na planowane budowy wjazdów/wyjazdów oraz ustalenia szczegółowe dla ul. A.K. Tymczasem zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z właściwym zarządem drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Zarządca drogi – D. Zarząd Dróg Wojewódzkich - winien uzgodnić te ustalenia. Może bowiem wnieść dodatkowe uwagi dotyczące warunków obsługi komunikacyjnej projektowych terenów /wymagań w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez zakazu wjazdu i wyjazdu z drogi, warunków ograniczonej dostępności itp./. Tymczasem Zarząd nie uzgodnił projektu planu z Zarządem Dróg Wojewódzkich czym naruszył cytowany wyżej przepis. W myśl art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Organ nadzoru, pismem nr [...] doręczonym Gminie w dniu [...], wezwał Radę Miejska w Z. do usunięcia naruszenia prawa we własnym zakresie w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania. Do dnia sporządzenia niniejszej skargi Rada nie usunęła naruszenia prawa. Ze względu na stopień naruszeń prawa uzasadnione pozostaje żądanie stwierdzenia nieważności całej uchwały. Skargę na tę uchwałę wniósł także Pan T. P., zarzucając ogólnie naruszenie prawa w trakcie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego a także szereg uchybień prawnych, popełnionych na sesji Rady Miejskiej w Z. w dniu [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Z. wniosła o odrzucenie tych skarg lub o oddalenie, z następującym uzasadnieniem: 1. W dniu [...] Rada Miejska w Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Z. pomiędzy ul. L. i W. na zachodzie, linią kolejową na południu i na wschodzie, ul. T., ul. K. i wzgórzem parkowym na północy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /j.t. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm./ zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno: /.../ przedstawia wojewodzie uchwałę rady gminy wraz z dokumentacją planistyczną w celu oceny zgodności z prawem. Uchwała została przesłana do organu nadzoru pismem z dnia [...] nr [...]. Uchwała wpłynęła do organu nadzoru [...]. Z kolei dokumentacja formalnoprawna została przesłana do organu nadzoru pismem z dnia [...] nr [...]. Dokumentacja formalno - prawna wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...]. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały w rybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę wnosi się bezpośrednio do sądu w terminie od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia wprawie, a w innych przypadkach w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć się o podjęciu aktu lub innej czynności organu uzasadniającej wniesienie skargi. Zdaniem Gminy nie ma podstaw do przyjęcia, iż termin do wniesienia skargi przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest nieograniczony. W związku z brzmieniem art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni. Termin ten liczony jest od dnia następującego po upływie 30 - dniowego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały. Skarga została więc wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, a zatem winna być odrzucona. Analogicznie orzekł NSA w postanowieniu z dnia 27 września 2001 r. nr sygn. II.SA/Wr 2525/2000. 2. Zdaniem Gminy uchwała zapisami § 4, obszar [...], pkt 1, teren [...] oraz § 5 ust. 1 teren [...] ½ nie naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Według art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno /.../ po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2, rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu. Termin miesięczny określony niniejszym przepisem ma charakter instrukcyjny. Jego przekroczenie nie skutkuje nieważnością planu pod warunkiem zachowania kolejności poszczególnych etapów procedury planistycznej. Zarzut A we W. nie został rozpatrzony w terminie jednego miesiąca tj. do [...]. W wyniku negocjacji z autorem planu A we W. wycofała swój zarzut co było bezpośrednią przyczyną nie rozpatrywania go przez Zarząd Miasta w terminie jednego miesiąca. 3. Zdaniem Gminy § 4 oraz § 5 ust. 1 uchwały nie narusza art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno /.../ uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z właściwym zarządem drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Gmina nie uzgodniła planu z Zarządem Dróg Wojewódzkich z uwagi na to, iż sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogi nr [...] przewidziany w projekcie planu nie ma wpływu na ruch drogowy i samą drogę. Sąd administracyjny zważył, co następuje: Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej". Jedną z podstawowych wartości państwa prawnego jest przestrzeganie zasady praworządności, którą ustanawia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc, że: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Zasadą tą związane są wszystkie władze publiczne Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem także organy samorządu terytorialnego. Organy samorządu terytorialnego związane zasadą praworządności "działają na podstawie i w granicach prawa". Stosownie do przepisów art. 7 i art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tj. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm./ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest po pierwsze przepisem gminnym, powszechnie obowiązującym, i po wtóre określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Wynikają z tego daleko idące konsekwencje, polegające nie tylko na ingerencji w sferę prawa własności, lecz także na ustanowieniu podstawy do odjęcia bądź ograniczenia tego prawa własności. Wynika to w sposób oczywisty z istoty planu, który określa przeznaczenie i sposób wykorzystywania nieruchomości, a to mieści w sobie ingerencję w prawo własności. Tego rodzaju ingerencja jest zatem dopuszczalna i wynika z jednoznacznego upoważnienia ustawowego dla rady gminy. Jednakże dopuszczalna, a zatem i legalna ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie odnośnie nieruchomości położonych na jej obszarze, mająca umocowanie w przepisach art. 4 ust. 1, art. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może oznaczać zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. W myśl bowiem art. 3 ustawy powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma, tytuł prawny, 2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Art. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza dwie istotne wartości, które przy opracowaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą zostać uwzględnione, a mianowicie: - po pierwsze, prawo jednostki, w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, - po drugie, prawo jednostki w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Środkiem prawnym mającym na celu ochronę tak wyznaczonych wartości w procesie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zarzut. Według art. 24 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym: "Zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu". Zarzut jako środek obrony jednostki, którego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga szczegółowego rozpoznania i rozstrzygnięcia, w którym niezbędne jest wykazanie potrzeby ingerowania w prawo własności. Obowiązek ten wynika z art. 24 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi: "O uwzględnieniu, bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne". Uchwała o odrzuceniu zarzutu musi zawierać merytoryczne uzasadnienie przyczyn ustalenia takiego, a nie innego przeznaczenia nieruchomości. Musi być ona szczegółowo wywiedziona, a to z uwagi na niezbędność poszanowania reguł przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które chronią jednostkę przed władczą ingerencją władz publicznych. Niezbędność ta wynika także z art. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który przyznaje jednostce prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Te uwagi odpowiednio dotyczą protestu, który zgodnie z art. 23 ust. 1 i 3 cyt. wyżej ustawy może wnieść każdy kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonego do publicznego wglądu. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu rozstrzyga rada gminy w formie uchwały. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 cyt. ustawy zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2 rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty, wniesione do projektu. Organ nadzoru wykazał, że ten termin, który ma charakter materialno-prawny nie został dotrzymany. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z właściwym zarządem drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Zarządca drogi – D. Zarząd Dróg Wojewódzkich – winien uzgodnić te ustalenia. Może bowiem wnieść dodatkowe uwagi dotyczące warunków obsługi komunikacyjnej projektowanych terenów /wymagań w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez zakazu wjazdu i wyjazdu z drogi, warunków ograniczonej dostępności itp./. Tymczasem Zarząd nie uzgodnił projektu planu z Zarządem Dróg Wojewódzkich czym naruszył cytowany wyżej przepis. W myśl art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd nie podzielił argumentu strony przeciwnej, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie miała wpływu na ruch drogowy i dlatego nie uzgodniono planu z zarządem dróg wojewódzkich. Cytowany przepis mówi bowiem wyraźnie o możliwości wpływu na ruch drogowy /podkr. WSA/. Podobnie Sąd nie podzielił stanowiska strony przeciwnej, że organ nadzoru wniósł skargę do sądu po upływie 30-dniowego terminu liczonego od upływu terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie nadzoru (art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Należy bowiem zauważyć, że skarżona uchwała została podjęta przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym z 2001r., bo w dniu [...]. Dokumentacja związana z tą uchwałą została doręczona organowi nadzoru w dniu [...]. Organ nadzoru pismem nr [...] doręczonym Gminie w dniu [...] wezwał ją do usunięcia naruszenia prawa w terminie 30 dni, jednakże strona przeciwna do dnia wniesienia skargi ([...]) tego nie uczyniła. W związku z powyższym organ nadzoru po wezwaniu Gminy do usunięcia naruszenia prawa nie może być pozbawiony możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego przedmiotowej uchwały, wydanej w stanie prawnym, do którego mają zastosowanie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999r. sygn. akt OPS 5/99 – ONSA 2000, z. 2, poz. 46 i z dnia 4 maja 1998r. sygn. akt FPS 1/98, ONSA 1998, z. 3, poz. 78. Z tego też powodu skarga organu nadzoru była dopuszczalna, podobnie jak skarga Pana T. P. Z tych też względów w uwzględnieniu obu skarg orzeczono jak na wstępie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.