II SA/Wr 2366/02

Dnia 11 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryka Łysikowska Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Świebodzicach z dnia 6 sierpnia 2002 r. Nr LI/715/02 w przedmiocie dodatku specjalnego dla Burmistrza Miasta Świebodzic stwierdza niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem. sygn. akt 3 II SA/Wr2366/02 2 Uzasadnienie Wojewoda Dolnośląski, w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Świebodzicach nr LI/715/02 z dnia 6 sierpnia 2002r. w sprawie ustalenia dodatku specjalnego Burmistrzowi Miasta Świebodzice jako sprzecznej z prawem. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady ministrów w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 61, poz. 707 ze zm.) z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności kierownik urzędu może przyznać pracownikowi na czas określony, nie dłuższy niż rok, dodatek specjalny, z zastrzeżeniem ust. 4. W myśl art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, czynności z zakresu prawa pracy wobec burmistrza wykonuje rada gminy, lub w zakresie ustalonym przez radę w odrębnej uchwale jej przewodniczący. Przy wykonywaniu tych czynności organ stanowiący powinien stosować się do wymogów określonych w ww. rozporządzeniu, a w szczególności do zasad wynagradzania i wymogów kwalifikacyjnych pracowników samorządowych, o których jest mowa w art. 1 pkt 4 i 5 ustawy o pracownikach samorządowych. Oznacza to, że burmistrz należy do pracowników samorządowych, do których ma zastosowanie przedmiotowe rozporządzenie. Wykładnia § 7 ww. rozporządzenia wskazuje, że możliwość przyznania dodatku specjalnego nie dotyczy pracowników samorządowych, dla których obowiązki pracodawcy spełnia rada gminy, a zatem nie dotyczy burmistrzów gmin. Ustęp 1 tego przepisu stanowi bowiem, że w razie zaistnienia określonych w tym przepisie okoliczności kierownik urzędu może przyznać dodatek specjalny zatrudnionemu w urzędzie gminy pracownikowi samorządowemu. Przepis ten nie unormował możliwości przyznania przewodniczącemu zarządu dodatku specjalnego. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym ustalenie wynagrodzenia prezydenta należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Tymczasem zgodnie z art. 33 ust. 3 tej ustawy kierownikiem urzędu jest prezydent. Rada gminy nie została upoważniona do przejęcia kompetencji kierownika urzędu w zakresie przyznawania dodatku specjalnego. Należy w tym stanie prawnym uznać, że Rada Ministrów w powołanym rozporządzeniu ustalając składniki wynagrodzenia pracowników samorządowych nie przewidziała dodatku specjalnego dla przewodniczących zarządu. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 28 maja 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 581/02. sygn. akt 3 II SA/Wr 2366/02 3 Z ostrożności procesowej Wojewoda podniósł również, iż Przewodniczący Rady Miejskiej w Świebodzicach nie uwiarygodnił, aby nastąpiło okresowe zwiększenie obowiązków burmistrza lub by powierzono mu dodatkowe zadania. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Świebodzicach wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że nie ulega wątpliwości, że burmistrz jest pracownikiem samorządowym i mają do niego zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000 r. Wskazał również, że w zaskarżonej uchwale podano przesłanki i uzasadniono podstawę przyznania dodatku specjalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Powołany § 7 rozporządzenia w sprawie wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich stwierdza, iż z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności kierownik urzędu może przyznać pracownikowi na czas określony, nie dłuższy niż rok, dodatek specjalny, z zastrzeżeniem ustępu 4. Ponadto zgodnie z ust. 2 dodatek specjalny może być przyznawany na czas określony, nie dłuższy niż rok, również ze względu na zakres wykonywanych zadań i charakter pracy. Ograniczenia co do wysokości tego dodatku zawarto w ust. 3 cytowanego przepisu. Zagadnienie, czy powołany § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.07.2000 r., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 27.10.2002 r., mógł być podstawą przyznania wójtowi (burmistrzowi, Prezydentowi Miasta) przez radę gminy dodatku specjalnego było już niejednokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (min. wyrok NSA z dnia 28.05.2002r sygn. akt II SA/Wr 581/02, z dnia sygn. akt II SA/Wr 2518/02); podobnie Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał kwestię dopuszczalności przyznania takiego dodatku staroście powiatowemu przez Radę Powiatu (z dnia 08.01.2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2371/02). W powyższych wyrokach wskazywano, że w/w rozporządzenie jest aktem wykonawczym do art. 20 ust. 2 i art. 21 ust. 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593). W myśl art. 4 pkt 1 tej ustawy, czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta gminy dokonuje organ stanowiący, czyli rada lub w zakresie ustalonym przez radę w odrębnej uchwale jej przewodniczący. Przy dokonywaniu tych czynności organ stanowiący powinien stosować się do wymogów, które istnieją w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich. Zakres podmiotowy rozporządzenia określa § 1 w ustępie 1, w myśl którego rozporządzenie reguluje zasady wynagradzania i wymagania kwalifikacyjne pracowników sygn. akt 3 II SA/Wr 2366/02 4 samorządowych, zwanych dalej "pracownikami", zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych, urzędach marszałkowskich oraz biurach (odpowiednikach biur), o których mowa w art. 1 pkt. 4 i 5 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Z powyższych rozważań wyprowadzić można, zdaniem Sądu, wniosek, iż burmistrz - należy do pracowników samorządowych, do których ma zastosowanie omawiane rozporządzenie. Pracownikom zatrudnionym w ramach stosunku pracy na podstawie wyboru, a także innym pracownikom samorządowym przysługuje wynagrodzenie określone według stawki wynagrodzenia zasadniczego właściwej dla danej kategorii zaszeregowania oraz dodatki - takie jak dodatek funkcyjny, służbowy, za wysługę lat -w wysokości właściwej dla danego stanowiska, określonej w załącznikach do omawianego rozporządzenia. Na wynagrodzenie wójta (burmistrza) składa się zatem: wynagrodzenie zasadnicze wraz z dodatkiem funkcyjnym, ustalonym zgodnie z kategorią zaszeregowania oraz stawką dodatku funkcyjnego, wynikającą z tabel stanowiących załączniki do rozporządzenia. Natomiast rozważenia wymaga kwestia, czy w przypadku określonym w § 7 rozporządzenia rada gminy może przyznać także, w razie zaistnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie, na czas określony, nie dłuższy niż rok, dodatek specjalny. Wykładnia systemowa i językowa omawianego przepisu wskazują że możliwość przyznania dodatku specjalnego nie dotyczy pracowników samorządowych, dla których obowiązki pracodawcy spełnia rada gminy (rada powiatu), a zatem w konsekwencji nie dotyczy burmistrza. Wskazać bowiem wypada, że w ustępie pierwszym § 7 rozporządzenie posługuje się wyrażeniem "kierownik urzędu może przyznać" (dodatek specjalny) przy zaistnieniu określonych w tym przepisie okoliczności. Ustęp drugi nie określa wprost podmiotu, który może przyznać omawiany dodatek, natomiast podaje inne niż w ustępie pierwszym okoliczności, które również uprawniają pracodawcę do przyznania dodatku specjalnego. Zdaniem Sądu, analiza tych dwóch przepisów jednoznacznie wskazuje, że dodatek specjalny został w rozporządzeniu ograniczony do tych pracowników, w stosunku do których obowiązki pracodawcy wykonuje wymieniony w ustępie pierwszym kierownik urzędu. Stosownie do treści art. lla ustawy o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały), organem wykonawczym jest zarząd gminy, zaś art. 26 ust. 2 tej ustawy wyjaśnia, że W skład zarządu wchodzą: wójt albo burmistrz (prezydent miasta) jako przewodniczący zarządu, ich zastępcy oraz pozostali członkowie. Skoro w myśl art. 18 ust. 2 ustawy ustrojowej do wyłącznej właściwości rady gminy należy (m.in.) ustalanie wynagrodzeń burmistrzów, to nie ma ona prawnych kompetencji do przyznawania przewodniczącemu zarządu (wójtowi, burmistrzowi) dodatku specjalnego. Identyczne sformułowanie zawiera sygn. akt 3 II SA/Wr 2366/02 5 wskazany wcześniej art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, który powiela to postanowienie, wskazując, iż czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za podmioty określone w art. 1, zwane dalej "pracodawcami samorządowymi", dokonuje za organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego lub w zakresie ustalonym przez ten organ w odrębnej uchwale jego przewodniczący - wobec przewodniczącego tej jednostki - w formie uchwały (podkr. Sądu). Inaczej można powiedzieć, że Rada Ministrów ustalając w rozporządzeniu, stanowiącym podstawę materialnoprawną zakwestionowanej uchwały, składniki wynagrodzenia wielu pracowników samorządowych, nie przewidziała dodatku specjalnego dla przewodniczącego zarządu. Można jeszcze zwrócić uwagę na fakt, że omawiany przepis znajduje się w grupie przepisów, które wskazują także na inne kompetencje "kierownika urzędu" (§ 4 i § 5). Powyższe potwierdza więc wyłączną kompetencję do przyznawania wskazanego dodatku podmiotowi tam wymienionemu. Odnosząc się do rodzących się wątpliwości należy podkreślić, że jako podstawową zasadę interpretacji tekstu prawnego przyjmuje się kategorię językowych dyrektyw interpretacyjnych. Dopiero w razie wątpliwości co do możliwych znaczeń normatywnych tekstu prawnego należy odwołać się do innych dyrektyw, np. funkcjonalnych. Jest to jednak możliwe tylko w wypadku, gdy wyniki wykładni językowej nie prowadzą do jednoznacznych ustaleń. W rozważanej sytuacji, zdaniem Sądu, przypadek takiej wieloznaczności nie zachodzi, jako że: 1) zakres zastosowania § 7 odnosi się tylko do aktu przyznawania rozważanego dodatku przez "kierownika urzędu"; 2) znaczenie zwrotu "kierownik urzędu" zostało w sposób dostateczny ustalone na gruncie ustawy ustrojowej , co oznacza, iż nie można domniemywać kompetencji w tym zakresie na rzecz innych podmiotów. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z dnia 08.01.2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2371/02. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w przedmiotowej sprawie podziela zaprezentowane w powołanym wyroku stanowisko. Warto zauważyć, że na podstawie § 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 03.12.2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 210, poz. 1784) omawiany § 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich zmienił brzmienie. Dodany został ust. 2a, stwierdzający, iż dodatek specjalny przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach: miasta stołecznego sygn. akt 3 II SA/Wr 2366/02 6 Warszawy, miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców -w kwocie nieprzekraczającej 50% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Dodatek przyznaje właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Nowelizacja weszła w życie z datą wsteczną, tj. z dniem 27.10.2002 r., wraz z początkiem kadencji nowowybranych organów samorządu. Porównanie treści przepisu przed i po nowelizacji potwierdza dotychczasowe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, podtrzymane również w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w kwestii dopuszczalności przyznania staroście powiatowemu dodatku specjalnego przez Radę Miejską. Po pierwsze, można uznać że dopiero dodając ust. law brzmieniu przytoczonym wyżej, ustawodawca wyraził wolę przyznania dodatku specjalnego osobom na stanowiskach wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starosty i marszałka województwa - przez co należy rozumieć, że wcześniej regulacje § 7 osób tych nie dotyczyły. Po drugie, analiza treści znowelizowanego § 7 prowadzi do wniosków, że zasady przyznawania przedmiotowego składnika wynagrodzenia zostały zupełnie odmiennie sformułowane w stosunku do osób piastujących powyższe funkcje niż w odniesieniu do pozostałych. Przede wszystkim dodatek specjalny przyznawany na podstawie § 7 ust la nie ma charakteru uznaniowego, ale przysługuje on z mocy prawa, a jego przyznanie nie jest uzależnione od żadnych dodatkowych przesłanek. Wyraźnie zaznaczono też, że kompetencję do przyznania dodatku ma organ inny niż wymieniony w ust. 1 kierownik urzędu. Ponadto brak w tym przypadku ograniczenia czasowego pobierania dodatku, które znajduje się w pozostałych ustępach (nie dłużej niż rok), osobno określono też zasady ustalania wysokości tego dodatku. Powyższe przesądza, że problematyka dodatku specjalnego dla osób pełniących w samorządach naczelne funkcje została całościowo i odrębnie uregulowana w nowym ust. la, zaś ust. 1, 2. 3 i 4, składające się na całkowitą treść § 7 przed nowelizacją, dotyczą wyłącznie innych pracowników samorządowych, którym dodatek przyznaje kierownik urzędu. Konsekwencją tego musiało być stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.