II SA/Wr 2379/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi B. i W. B. i W. B. na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla B. i osiedla B. oddala skargę. Uchwałą Rady Miejskiej we W. z dnia [...] (nr [...]) podjętą w sprawie odrzucenia w części zarzutu wniesionego przez B. i W. B. oraz W. B. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla B. i osiedla B. we W., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717), w związku z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) Rada Miejska W. odrzuciła w części zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla B. i osiedla B. we W., wniesiony przez B. i W. B. oraz W. B., w części dotyczącej usytuowania na działce nr [...] [...] obręb B. projektowanej drogi, oznaczonej na rysunku planu symbolem 68 KD z przyczyn podanych w uzasadnieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały. Pouczono wnoszącego zarzut, że uchwałę może zaskarżyć sądu administracyjnego; wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta zaznaczając, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Na uzasadnienie organ wskazał, że B. i W. B. oraz W. B. pismem z dnia 28 maja 2003 r. wnieśli zastrzeżenia do udostępnionego projektu planu, dotyczące usytuowania projektowanych dróg, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 68KD, 69KD. W świetle ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zastrzeżenia wniesione w przedmiotowym piśmie potraktowano jako zarzut. Zarzut odrzucono bowiem zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] oraz uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie zmiany wyżej wymienionego Studium) obszar objęty planem znajduje się w zespole urbanistycznym małomiasteczkowym, gdzie zamieszkiwanie uznaje się za funkcję dominującą. Projekt planu opracowano w spójności ze Studium, Zarząd Miasta W. w dniu [...] stwierdził spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w Studium. B. i W. B. oraz W. B. złożyli wniosek o przeznaczenie działki nr [...] [...] obręb B. na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w ustawowym okresie zbierania wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla B. i osiedla B. we W. Wniosek został uwzględniony, ponieważ ta działka została w projekcie planu przeznaczona na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i drogi dojazdowe niezbędne dla obsługi kompleksu nowoprojektowanej zabudowy mieszkaniowej. Istniejące drogi były drogami do obsługi pól uprawnych i nie spełniają parametrów potrzebnych dla ułożenia sieci infrastruktury technicznej poza obszarem jezdni. Organ dodaje, że po wydaniu przez projektantów planu pozytywnej opinii, na działce został wybudowany wyprzedzająco dom w zabudowie bliźniaczej. Na działkę sąsiednią, o numerze [...] [...] obręb B. złożono także wniosek o przeznaczenie na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Koncepcja przestrzenna tego kompleksu zabudowy zakłada symetrycznie ułożony układ ulic zakończonych placami manewrowymi, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 68 KD i 70 KD. Wydzielone na rysunku planu drogi są drogami publicznymi. Wyprzedzająco realizowany jest projekt skanalizowania osiedli B. i B. z funduszu pomocowego ISPA. Sporządzając projekt planu projektant ma obowiązek zaprojektowania zabudowy w taki sposób, aby uzyskać właściwy ład przestrzenny. Ustawa nie nakłada obowiązku uzgadniania przeznaczenia ani zapisów tekstowych planu z właścicielami. Wobec powyższego zarzut uznano za bezzasadny. Zgodnie z art. 36 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (t. j. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) jeżeli, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, wykupienia nieruchomości lub jej części, albo zamiany na inną. Reasumując organ w końcowej części uzasadnienia stwierdza, że B. i W. B. oraz W. B. złożyli wniosek o przeznaczenie działki nr [...] [...] obręb B. na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Działka została przeznaczona na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i drogi dojazdowe, nadto została objęta projektem kanalizacji realizowanym z przedakcesyjnego funduszu pomocowego ISPA. Gmina jako jednostka władzy samorządowej ma prawo i obowiązek dbania o ład przestrzenny, może ona samodzielnie zadecydować o sposobie zagospodarowania terenu, takie prawo daje gminie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na tę uchwałę w terminie ustawowym złożyli B. i W. B. i W. B. W skardze podnieśli, iż kwestionują umiejscowienie projektowanej drogi na działce nr [...] [...] obręb B. Skarżący podnoszą, iż droga ma być poszerzona o pas wzdłuż działki nr [...], łącznie z pasem manewrowym na jej końcu. Zdaniem strony poszerzenie drogi winno się odbyć proporcjonalnie kosztem obu sąsiadujących ze sobą działek (działki nr [...] i działki nr [...]), bowiem tego wymaga zasada zrównoważonego rozwoju, która stanowi jedną z naczelnych zasad ustawy i która została przyjętym rozwiązaniem planistycznym naruszona. Skarga zmierza do uchylenia skarżonej uchwały. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, która legła u podstaw skarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył: Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej we W. z dnia [...] (Nr [...]) odrzucająca zarzut wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla B. i osiedla B., która zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.) w terminie 30 dni od daty jej doręczenia została przez skarżących zaskarżona do NSA. Jak wynika z dyspozycji art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno zatem przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut - tę która jest powiązana z treścią kwestionowanego projektu planu. Natomiast uzasadnienie prawne powinno przedstawiać związek konkretnej sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie danej osoby i wytłumaczenie na tle tych norm, dlaczego postanowiono uwzględnić lub nie uwzględnić danego zarzutu. Sądowa ocena legalności zaskarżonej uchwały (inaczej mówiąc zgodności jej z prawem) sprowadza się do tego, że Sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się w kwestii jej formy. Prowadzi to – ewentualnie – do zakwestionowania tego aktu w zakresie jego niepełności czy też braku uzasadnienia lub nieprawidłowości dotyczącej doręczenia kwestionowanej uchwały. Dodatkowo ocenie Sądu, w przypadku zaskarżenia uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poddana jest prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaką precyzyjnie wskazuje art. 18 ust. 2 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Niesporne jest także to, iż gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy), bądź też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów. W świetle przywołanego wcześniej przepisu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pozostaje także niewątpliwe, że rada gminy rozpatrując zarzuty do projektu planu może wszystkie je odrzucić, a jedynym punktem dyscyplinującym ją w tym zakresie jest obowiązek umieszczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego, o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ostatnim czasie zarówno Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawały szereg spraw dotyczących odrzucenia zarzutów zgłoszonych do projektów planów zagospodarowania miejscowego. Pozwoliło to ugruntować orzecznictwo, w szczególności w zakresie konfliktów wynikających na tle niespornego i oczywistego władztwa planistycznego gminy na jej terenie, a uprawnieniami poszczególnych jej mieszkańców, wynikającymi z przysługującego im do konkretnych działek (nieruchomości gruntowych) prawa własności. I tak w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r. (III RN 192/00, OSNAP 2002/ 15/346), zapadłym na tle odrzucenia zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów miasta Biłgoraj, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "naruszenie projektem planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że projekt ten, a w konsekwencji odrzucenia zarzutu i oddalenia skargi (przez NSA przyp. Sądu), uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości jej właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości". Przy ocenie, czy uchwała rady gminy odrzucająca zarzut do projektu planu miejscowego narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości gruntowej należy zatem starannie odróżniać zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu ograniczające prawo własności tej nieruchomości od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które nie ograniczają prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz naruszają istotę tego prawa. Trzeba mieć bowiem na uwadze przepisy Konstytucji chroniące prawo własności, w tym przepis art. 64 ust. 3, z którego wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. W związku z tym należy uznać za odosobniony pogląd wnoszącego (w tamtej sprawie) rewizję nadzwyczajną Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "ograniczenie prawa własności czynnościami organów administracji publicznej, którym właściciel musi się podporządkować, jest niewątpliwie naruszeniem istoty prawa własności", zaś stanowisko, że "w takiej sytuacji mamy do czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji" jest błędne, bowiem nie każde ograniczenie prawa własności narusza istotę tego prawa, tak jak nie każde działanie organu administracji publicznej, ograniczające prawo własności jest wywłaszczeniem w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 453), a już z pewnością pojęciem wywłaszczenia nie można objąć postanowień projektu i planu zagospodarowania przestrzennego "wpływających na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności" nieruchomości gruntowej". W świetle przywołanej judykatury stwierdzić należy, iż ukształtowana linia orzecznicza tak Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie sądowej kontroli uchwał odrzucających zarzuty do projektów planu, na czołowe miejsce wysuwa ocenę tychże uchwał z punktu widzenia zasadności i należytego udokumentowania planowanych zmian przeznaczenia terenu, objętego projektem planu, wpływających na możność gospodarowania nieruchomości gruntowej przez jej właściciela. Mając zatem na względzie wskazane uwagi należy stwierdzić, iż w sprawie zostały spełnione wymogi zakreślone w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż odrzucenie zarzutów nastąpiło w formie uchwały, która zawiera dostateczne uzasadnienie faktyczne z jakiej przyczyny organ stanowiący gminy przyjął, iż poszerzenie (już istniejącej w terenie) drogi, winno nastąpić właśnie w planowany sposób. Poszerzenie drogi do rozmiarów minimalnych, jakie w świetle przepisów technicznych, obowiązujących przy realizacji drogi publicznej, winna osiągnąć taka droga, jest podyktowane zmianą przeznaczenia działek (w tym działki skarżących) w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z tej działki z rolnego na zabudowę mieszkaniową. Dotychczas obwiązujący plan przewidywał dla tego terenu funkcję rolną i ponieważ skarżący (jeszcze przed formalną zmianą planu) wykorzystali działkę na cele mieszkaniowe dla tej i innych okolicznych działek koniecznym było zrealizowanie dostępu do drogi publicznej. Organ wyjaśnił dlaczego ta zmiana tak w świetle faktycznym i prawnym jest konieczna. Skarżący wnioskują, aby "odcięcie" pasa gruntu nastąpiło kosztem sąsiadujących działek tj. działki nr [...] (stanowiących ich własność) i działki [...] (będącej własnością sąsiadów). Zdaniem sądu motywy zawarte w uzasadnieniu uchwały organu każą podzielić pogląd Gminy i stanowią w pełni wystarczające uzasadnienie faktyczne i prawnie dotyczące konieczności nieuwzględnienia zarzutu. Z wyjaśnień planisty, złożonych na rozprawie przed sądem wynika, iż nie brano pod uwagę dalszego poszerzenia drogi (stanowiącej obecnie działkę [...]) i posiadającej szerokość 4 m o szerszy pas gruntu ponad 1,5 m – stanowiące wydzieloną działkę [...] z działki [...], bowiem w dalszej części działki [...] znajdują się drzewa (ponad 30 letnie), które musiały by być wycięte na potrzeby projektowanej drogi. W dacie sporządzania projektu planu i wykonywania inwentaryzacji w trenie (rok 1998) właściciel działki nr [...] miał już postawiony płot, działka była zainwestowana, miała postawione szklarnie itp. zatem uznano, iż po jego stronie szkody byłyby większe. Działka skarżących była w istocie polem. Obecnie działka skarżących jest także ogrodzona, drzew jest tam więcej i są to drzewa 5-7 letnie. Można jeszcze dodać, iż po rozprawie skarżący dołączył do akt szereg aktualnych zdjęć posesji i drogi dokumentujących stan obecny. Ze zdjęć tych wynika, iż ogrodzenie działki skarżących jest w bardzo dobrym stanie technicznym, zaś widoczne nasadzenia są drzewami młodymi. Nie ma zatem zasadniczych przeszkód, aby nasadzenia te i ogrodzenie przesunąć. Nadto trafnie Gmina podnosi, iż o ile nastąpi wywłaszczenie strony z części nieruchomości na cel publiczny (jakim jest niewątpliwie droga publiczna) to zgodnie z art. 36 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., właściciel będzie mógł żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, wykupienia nieruchomości lub jej części, albo zamiany na inną. Wbrew zarzutom skargi nie jest zasdny zarzut naruszenia przez gminę zasady zrównoważonego rozwoju. "Zrównoważony rozwój jest zasada ujeta w Konstytucji RP (art. 5) i traktatach Unii Europejskiej. Jego istotą jest powiązanie szybkiego rozwoju gospodarczego i wzrostu jakości życia ludności z poprawą stanu środowiska przyrodniczego. Zrównoważony rozwój jest nie tylko koncepcją pogłębionej i kompleksowej ochrony środowiska, ale przede wszystkim nowoczesną strategią rozwoju społeczno-gospodarczego, zmierzającą do zapewnienia trwałości rozwoju gospodarczego przez zapewnienie dostępu do zasobów; poprawy jakości życia mieszkańców poprzez umożliwienie im egzystencji w czystym i naturalnym środowisku; wzrostu ekonomicznego poprzez racjonalizacje zużycia energii, surowców i pracy oraz rozwój proekologicznych technologii; ochrony polskiego dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego, które powinniśmy przekazać następnym pokoleniom w stopniu równym lub wzbogaconym. Zrównoważony rozwój jest pojęciem znacznie szerszym, niż tradycyjnie rozumiana ochrona środowiska - żródło internet. Przytoczona definicja wskazuje jednoznacznie, że wskazana w skardze zasada nie dotyczy wprost kontrolowanej ustawy, a jedynie pewien kierunek, do którego także jednostki samorządu terytorialnego w swoim działaniu winny się dostosować. Na koniec można dodać, że jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych organ wyczerpał prawidłowo tryb z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Suma omówionych okoliczności sprawia, iż skargę jako niezasadną należało oddalić, po myśli przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.