II SA/Wr 2386/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Anna Siedlecka, Protokolant Agnieszka Karcz, po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi K. i A. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty na terenie nieruchomości nr [...]w W. W. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie j. nakazał K. i A. S. rozbiórkę wiaty na maszyny rolnicze w W. W. nr [...]. Według przytoczonych ustaleń wiata postawiona na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności w częściach ułamkowych nie spełnia wymogów z art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy – Prawo budowlane i dlatego inwestor powinien uzyskać pozwolenie na jej budowę, a tego obowiązku nie dopełnił. Jako podstawę prawną nakazu wskazano art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...]nr [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił powyższa decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając wyjaśnienie, czy wiata została wybudowana zgodnie z twierdzeniem stron w 1989r., gdyż w takim przypadku zgodnie z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy podstawą rozstrzygnięcia byłyby przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), co nakazywałoby rozważenie możliwości legalizacji samowoli. W toku ponownego rozpatrzenia organu pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...]wydanym na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126) nakazał K. i A. S. dostarczenie 1. opinii urbanistycznej Wójta Gminy W. W. o zgodności wykonanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 2. dokument potwierdzający prawo własności wybudowanego obiektu 3. inwentaryzację powykonawczą geodezyjną i budowlaną 4. oświadczenie osoby uprawnionej, że obiekt został wykonany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami, zasadami wiedzy technicznej oraz że nadaje się do użytkowania, w terminie do dnia [...]Kolejno decyzją z dnia [...]Nr [...]organ pierwszej instancji na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał K. i A.S. rozbiórkę wiaty na terenie nieruchomości nr [...] w miejscowości W. W. Według uzasadnienia decyzji wiata wybudowania została w 1989r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stanowi ona obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej kryty dachem jednospadowym, wykonanym z blachy falistej ocynkowanej. Wyznaczony inwestorom termin do dostarczenia dokumentacji zmierzającej do usunięcia niezgodności z prawem, upłynął bezskutecznie. Tymczasem zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce. W odwołaniu od tej decyzji K. i A.. S. wskazali, że wiatę wybudowali na terenie przyznanym im do wyłącznego korzystania na wspólnym siedlisku, zgodnie z opinią biegłego sądowego stanowiącym odpowiednie miejsce pod budownictwo wiaty lub szopy niezbędnej w ramach gospodarstwa rolnego o powierzchni [...]. Należy dokonać legalizacji tej wiaty, służącej do przechowywania niezbędnych w gospodarstwie maszyn rolniczych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Według uzasadnienia decyzji, skoro inwestor nie przedstawił wymaganego pozwolenia na budowę i nie dostarczył w terminie dokumentacji związanej z budową wiaty, to organ I instancji słusznie uznał, iż obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, a w takim przypadku ustawodawca przewidział w przepisie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane jego przymusową rozbiórkę. W skardze na powyższą decyzję zgłoszono zarzuty naruszenia art. 6, 7, 9 i 10 kpa oraz art. 86 kpa, a ponadto art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Skarżący podnieśli, ze nie zostało przeprowadzone postępowanie przewidziane w art. 36 tej ustawy zaś decyzje nie wskazują konkretnej podstawy nakazu rozbiórki z art. 37. Wnieśli o uchylenie lub stwierdzenie nieważności dotychczas wydanych decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że prawidłową podstawą rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji był przepis art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w związku z niewykonaniem przez zobowiązanych obowiązków nałożonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, zatem organ ten słusznie nakazał inwestorom doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wykonanych prac, poprzez nakaz rozbiórki wiaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wyjaśniono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (uchwała NSA z 10.06.1996r. OPS 3/96 ONSA 1997 z. 1, poz. 2 lub uchwała NSA z 26.11.2001r. OPS 4/01 ONSA 2002 z. 2, poz. 58, por. wyrok SN III RN 33/97 z z 3.09.1997r. OSNP 1998/6/168) regułą podstawową wynikająca z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jest stosowanie nowej regulacji prawnej. Odesłanie w art. 103 ust. 2 do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, że w stosunku do budów zakończonych przed dniem wejścia w życie nowego prawa budowlanego skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach poprzedniego prawa budowlanego, w tym stosując art. 37 ust. 1 i art. 39 poprzedniego prawa. Reguła ta wynika ponadto z art. 107 ust. 1 nowej ustawy, który uchylając przepisy prawa budowlanego z 1974r. stanowi, że następuje to z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2. Nadal zatem musza być stosowane przepisy prawa budowlanego z 1974r. w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia zawartego w art. 103 ust. 2 nowego prawa budowlanego, o wyłączeniu stosowania art. 48 nowego prawa do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r. Dlatego trafnie organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej podkreślił konieczność prawidłowego zastosowania w nin. sprawie odpowiednich przepisów dotychczasowych w przypadku ustalenia przesłanki z art. 103 ust. 2 nowego prawa budowlanego, jak też co do zasady prawidłowo w zaskarżonej decyzji podzielił stanowisko organ I instancji odnośnie podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy. Rozpoznając jednak ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym, organ odwoławczy z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa wydał decyzję, w której utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu I instancji. Wadliwość ta wynikała z niepełnych ustaleń faktycznych odnośnie przesłanek zastosowania art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974r. (naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.), co doprowadziło do błędnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), a w konsekwencji do naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 powołanego w decyzji. Zgodnie z art. 37 ust.1 cyt. ustawy, obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2. powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jak trafnie zarzucili skarżący, orzekając na podstawie tego przepisu o rozbiórce, organy w ogóle nie rozważyły przesłanek prawnych takiego rozstrzygnięcia zawartych w punkcie 1 lub 2 omawianego przepisu, a w konsekwencji nie wskazały konkretnej jego podstawy prawnej. Można odnieść wrażenie, że organy wbrew deklaracji o stosowaniu dotychczasowego prawa budowlanego, w rzeczywistości orzekały mając na uwadze bezwzględny nakaz ustawowy wynikający z art. 48 nowego prawa budowlanego sprzed nowelizacji z dnia 28 marca 2003r. (Dz. U. nr 80, poz. 718). Tymczasem wybudowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, jednak na terenie przeznaczonym pod określoną zabudowę, gdyby ponadto obiekt znajdował się w stanie zgodnym z przepisami, prowadziło do obowiązkowej legalizacji samowoli budowlanej przez właściwy organ. Organy w nin. sprawie nie rozważyły ponadto, że niewykonanie przez stronę postanowienia dowodowego (art. 56 poprzedniej ustawy lub art. 81c nowego prawa budowlanego) nie uprawniało organu do wydania decyzji niekorzystnej dla strony w oparciu o domniemanie zaistnienia jej przesłanek ustawowych, wobec niewykazania przez stronę okoliczności przeciwnych, lecz zobowiązywało organ do przeprowadzenia dowodów z urzędu, jedynie w pewnym zakresie na koszt inwestora. Oczywiście strona domagając się legalizacji powinna aktywnie w tym współdziałać nie tylko przez dokonywanie czynności umożliwiających doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, ale także w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie postanowienia w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości i decyzji pozwalającej na użytkowanie obiektu, to jednak powinnością organu było najpierw wykazanie ustanowionych w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 dawnej ustawy przesłanek nakazania rozbiórki (patrz wyrok NSA z 24.05.1983r. II SA 20/83 ONSA 1983/1/36, wyrok NSA z 6.10.1999r. IV SA 1079/97 Lex nr 47806). Wymaga przy tym zaznaczenia, że brak obowiązującego w czasie budowy planu zagospodarowania przestrzennego wyłączałby możliwość nakazania przez organ przymusowej rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r., chociażby obiekt był wznoszony bez pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 25.09.1981r. I SA 1933/81 ONSA 1981 z. 2, poz. 94, por. glosy do wyroku Sądu Najwyższego z 28.06.1985r. III ARN 11/85 OSP 1986 z. 2, poz. 55 i 1987 z. 56, poz. 122). Niezbędne jest zaś w takiej sytuacji co najmniej dokonanie sprawdzenia, czy inwestor mógłby teoretycznie uzyskać pozwolenie na budowę, gdyby o nie we właściwym czasie wystąpił. Wobec braku ustaleń faktycznych umożliwiających nakazanie przymusowej rozbiórki, bowiem nie wiadomo czy w odniesieniu do obiektu zachodziły okoliczności opisane w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 prawa budowlanego z 1974r., zaskarżone decyzje wydane zostały przedwcześnie, co nakazywało ich uchylenie z zaleceniem przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego odnośnie przesłanek przewidzianych w tym przepisie, a następnie wydania odpowiednich rozstrzygnięć, przy wzięciu ponadto pod rozwagę art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718). Nie były natomiast uzasadnione pozostałe zarzuty podniesione w skardze, skoro w sprawie nie ustalono przesłanek stosowania art. 36 prawa budowlanego z 1974r. odnoszącego się do obiektów w budowie, błędne zastosowanie art. 86 k.p.a. nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, zaś stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu zgodnie z art. 10, 79 i 81 k.p.a. Skarżący nie kwestionowali ponadto prawidłowości dotychczasowych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, jak tez nie było podstaw procesowych do kwestionowania przebiegu postępowania dowodowego w zakresie już przeprowadzonym. Wymaga jeszcze wzmiankowania, że stanowisko zajęte w nin. sprawie przez organ w odpowiedzi na skargę było nieodpowiednie do przebiegu sprawy i treści zapadłych decyzji, a przy tym niezrozumiałe lub błędne. Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1 27) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.