II SA/Wr 241/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 9 marca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia drogi ewakuacyjnej w obrębie korytarza do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 31 grudnia 2009 nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał inwestorom - A. i J.H. zamieszkałym przy ul. D. [...] w W. doprowadzenie drogi ewakuacyjnej w obrębie korytarza prowadzącego do mieszkań nr [...] i [...] w budynku przy ul. D. [...] w W. do stanu poprzedniego, poprzez demontaż dodatkowego skrzydła drzwiowego otwieranego na zewnątrz korytarza, zamontowanego do istniejących drzwi pojedynczych wejściowych do lokalu nr [...] w budynku przy ul. D. [...] w W.. W uzasadnieniu organ wskazał, że na skutek pisma R.C. (lokatorki mieszkania nr [...]) dotyczącego legalności zamontowanych drzwi pomiędzy klatką schodową a korytarzem prowadzącym do mieszkań nr [...] i [...] oraz zamontowanego dodatkowego skrzydła drzwiowego otwieranego na zewnątrz do istniejących drzwi pojedynczych wejściowych do lokalu nr [...] w budynku przy ul. D. [...] w W., co uniemożliwia wnioskodawczym swobodny dostęp do jej mieszkania przeprowadzono czynności kontrolne. W trakcie przeprowadzonych w dniu 3 sierpnia 2009 r. oględzin organ nadzoru budowlanego stwierdził, że do mieszkania nr [...] prowadzą drzwi o podwójnych skrzydłach. Skrzydło zewnętrzne do mieszkania nr [...] otwiera się na ścianę korytarza wewnętrznego w obrębie mieszkań nr [...]. Z oględzin sporządzono szkic sytuacyjny. W trakcie przeprowadzonych w dniu 5 listopada 2009 r. uzupełniających oględzin w sprawie samowolnie zamontowanych drzwi pomiędzy klatką schodową a korytarzem prowadzącym do mieszkań nr [...] i [...] w budynku przy ul. D. [...] w W., uzupełniono pomiary klatki schodowej, korytarzyka prowadzącego do mieszkań nr [...] i [...], według szkicu stanowiącego załącznik do protokołu oględzin. Na podstawie tych ustaleń organ administracji przyjął, że drzwi oznaczone jako D2, tj. drzwi o podwójnych skrzydłach do mieszkania nr [...], mają szerokość w świetle ościeżnicy stalowej - 80 cm, a wysokość - 200 cm z progiem. Jak wynika ze szkicu, drzwi oznaczone na tym szkicu jako D2 po otwarciu w najmniej korzystnym położeniu dla komunikacji na korytarzu prowadzącym do mieszkań nr [...] i [...] zawężają do 40 cm odległość pomiędzy otwieranym na zewnątrz skrzydłem drzwiowym z mieszkania nr [...] a lewym dolnym punktem ościeżnicy drzwi z mieszkania nr [...]. W tak kształtującym się stanie faktycznym sprawy organ I instancji nakazał A. i J.H. doprowadzenie drogi ewakuacyjnej w obrębie korytarza prowadzącego do mieszkań nr [...] i [...] w budynku przy ul. D. [...] w W. do stanu poprzedniego, poprzez demontaż dodatkowego skrzydła drzwiowego otwieranego na zewnątrz korytarza, zamontowanego do istniejących drzwi pojedynczych wejściowych do lokalu nr [...] w budynku przy ul. D. [...] w W.. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wskazał, że zgodnie z § 242 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), szerokość drogi ewakuacyjnej winna wynosić co najmniej 1,2 m, a skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy organ I instancji wskazał, że przedmiotowe skrzydło drzwiowe do mieszkania nr [...], otwierane na zewnątrz korytarza prowadzącego do mieszkań nr [...] i [...] w budynku przy ul. D. [...] w W., narusza przepisy techniczno-budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że opisane drzwi po ich otwarciu znacznie zmniejszają wymaganą przepisami techniczno-budowlanymi szerokość drogi ewakuacyjnej. Przestrzeń pomiędzy otwieranym na zewnątrz skrzydłem drzwiowym z mieszkania nr [...], a lewym dolnym punktem ościeżnicy drzwi z mieszkania nr [...] zostaje bowiem wówczas, po ich otwarciu w najmniej korzystnym położeniu dla komunikacji na korytarzu, zawężona do 40 cm, podczas, gdy zgodnie z przywołanym wyżej przepisem szerokość drogi ewakuacyjnej winna wynosić co najmniej 1,2 m. W tym stanie rzeczy organ stopnia powiatowego uznał, że został zobligowany do nakazania inwestorowi - na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane -doprowadzenia drogi ewakuacyjnej w obrębie korytarza prowadzącego do mieszkań nr [...] i [...] w budynku przy ul. D. [...] w W. do stanu poprzedniego, poprzez demontaż dodatkowego skrzydła drzwiowego otwieranego na zewnątrz korytarza, zamontowanego do istniejących drzwi pojedynczych wejściowych do lokalu nr [...] w budynku przy ul. D. [...] w W.. Z powyższą decyzją nie zgodził się J.H.. W odwołaniu od decyzji wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w celu poprawy bezpieczeństwa użytkowania mieszkania, przedstawił przebieg wykonywanych prac oraz genezę konfliktu z R.C., a także zakwestionował dokonaną przez organ stopnia powiatowego interpretację § 242 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Decyzją z dnia 9 marca 2010 r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że podstawowe warunki jakim mają odpowiadać szerokości dróg ewakuacyjnych zawarto w § 242 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stanowi on, że szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. Skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. Organ II instancji wskazał, że bezspornie wynika ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji zdjęciowej (k. 27 akt I instancji), iż podczas otwarcia przedmiotowych drzwi następuje ograniczenie szerokości drogi ewakuacyjnej, a także może dojść do spowodowania zagrożenia i utrudnienia ewakuacji dla osób wychodzących z mieszkania nr [...]. Sytuacja ta narusza nie tylko przepis § 242 pkt 2 ww. rozporządzenia, lecz również zasadę wypływającą z § 291, bowiem stwarza niemożliwe do zaakceptowania ryzyko wypadków w czasie użytkowania. W ocenie organu odwoławczego w sprawie organ wydający decyzje w I instancji nie miał innej możliwości niż nałożenie na inwestorów obowiązku doprowadzenia drogi ewakuacyjnej w obrębie korytarza prowadzącego do mieszkań nr [...] i [...] w budynku przy ul. D. [...] w W. do stanu poprzedniego, poprzez demontaż dodatkowego skrzydła drzwiowego otwieranego na zewnątrz korytarza, zamontowanego do istniejących drzwi pojedynczych wejściowych do lokalu nr [...] w budynku przy ul. D. [...] w W.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J.H.. Podniósł, że wbrew stanowisku wyrażonemu przez organy nadzoru budowlanego zamontowane przez niego drzwi spełniają wymogi przeciwpożarowe albowiem przy całkowitym otwarciu drzwi została zachowana szerokość drogi ewakuacyjnej do 120 cm. Zdaniem skarżącego orzekające w sprawie organy posłużyły się fałszywymi ustaleniami, przyjmując na tej podstawie, że doszło do zawężenia dróg ewakuacyjnych od 40 do 70 cm. W ocenie skarżącego przyjęta w sprawie szerokość została określona tendencyjnie, ponieważ sytuacja taka ma miejsce na ułamek sekundy w czasie otwierania do ich pełnego otwarcia tj. do wymaganej szerokości 120 cm. W udzielonej odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia 9 marca 2010 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego Powiatowego w W. z dnia 31 grudnia 2009 nr [...] naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wymienionej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje że decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega przede wszystkim na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 85 § 1 k.p.a.). Zgodnie z wyrażoną w art. 75 § 1 k.p.a. zasadą dowodem w postępowaniu administracyjnym może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowód musi jednak posiadać postać materialną, bezpośrednio dokumentującą jakieś zdarzenie (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 1999 r. I SA/Wr 2181/97). Dowodem mogą być zatem dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny, a także informacje uzyskane w trybie przesłuchania stron, jak również inne źródła wiadomości o okolicznościach istotnych dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (np. zdjęcia, rysunki, szkice). Każdorazowo jednak wynik czynności dowodowych podlega ocenie organu pod względem jego doniosłości dowodowej. W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala dokonać prawidłowych ustaleń faktycznych, mających znaczenie z punktu widzenia stosowanej normy prawnej. Analiza zebranego materiału aktowego wskazuje na to, że organ I instancji dokonując ustaleń faktycznych oparł się na sporządzonych w trakcie oględzin w dniu 3 sierpnia 2009 r. oraz 5 listopada 2009 r. szkicach sytuacyjnych (karty 13 i 33 akt administracyjnych pierwszej instancji). Stwierdzić należy, że z powodu licznych skreśleń i poprawek jednoznaczna interpretacja tych opracowań jest znacznie utrudniona. Analizowane opracowania nie zawierają również pełnej informacji dotyczącej wymiarów pomieszczeń, w których przeprowadzone zostały oględziny. Opisanych wątpliwości nie usuwa także dołączony do szkiców sytuacyjnych opis (legenda). W ocenie Sądu, przedstawione wątpliwości co do treści szkiców sytuacyjnych całkowicie je dyskwalifikują jako materiał dowodowy, a przez to nie pozwalają dokonać poprawnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji prowadzić mogą do wyrażenia stanowiska, które przekracza granice zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Mimo niewyjaśnienia powyższych okoliczności sprawy, organ II instancji utrzymał w mocy kwestionowaną przez skarżącą decyzję. Nie zauważając w/w uchybień, tym samym akceptując zaniechanie organu I instancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z w/w przepisami, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, w konsekwencji dopuścił się także naruszenia prawa. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że wydanie w niniejszej sprawie kwestionowanych decyzji było co najmniej przedwczesne. Niemniej jednak zauważyć należy, że podstawą materialnoprawną kontrolowanych decyzji jest przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), w myśl którego - organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepisy prawa budowlanego dopuszczają montaż drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania. W orzecznictwie wskazuje się, że ograniczenie takiej możliwości następuje wówczas, gdy takie rozwiązanie stoi w kolizji z wymaganiami bezpieczeństwa ludzi określonymi w przepisach dotyczących zagrożeń przeciwpożarowych (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2000r., sygn. akt II SA/Gd 980/98; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 4 lipca 2006r. sygn. VII SA/Wa 387/06 Lex nr 243033; z dnia 21 lutego 2007r. sygn. VII SA/Wa 1766/06 Lex nr 323583), w takich sytuacjach mogą one stanowić przedmiot zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Jednocześnie należy podkreślić, iż w przypadkach, gdy dochodzi do naruszenia przepisów przeciwpożarowych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) zastosowanie ma nie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, lecz art. 66 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. VII SA/Wa 1766/06 Lex nr 323583). Niezależnie od tego Sąd stwierdza, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego powołując się na § 242 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) nie dokonały wykładni tego przepisu. Powołanie się na przepis prawa i jego stosowanie należy natomiast poprzedzić jego wykładnią aby stwierdzić, czy dany przepis będzie miał zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego. Zgodnie zatem z § 242 ust. 1-3 powołanego rozporządzenia szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m; Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób; Wysokość drogi ewakuacyjnej powinna wynosić co najmniej 2,2 m, natomiast wysokość lokalnego obniżenia 2 m, przy czym długość obniżonego odcinka drogi nie może być większa niż 1,5 m. Natomiast ustęp 4 cytowanego rozporządzenia stanowi, że skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą po ich całkowitym otwarciu zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost ze wskazanych wyżej wywodów Sądu.