II SA/Wr 241/20

Dnia 3 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kłodzku na uchwałę Gminy Miejskiej Nowa Ruda z dnia 27 listopada 2019 r. nr 122/XIV/19 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Nowa Ruda I. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 pkt 1 oraz § 3 ust. 3 pkt 1 we fragmencie "drobnych" zaskarżonej uchwały; II. dalej idącą skargę oddala. Prokurator Rejonowy w Kłodzku złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr 122/XIV/19 Rady Miejskiej w Nowej Rudzie z dnia 27 listopada 2019 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej w Nowej Rudzie w zakresie § 3 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1 i 3 uchwały, wnosząc o stwierdzenie ich nieważności. Kwestionowanej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w tym akcie prawnym. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że Rada Miejska w Nowej Rudzie podjęła w dniu 27 listopada 2019 r. na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uchwałę Nr 122/XIV/19 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej w Nowej Rudzie. W jej § 3 ust. 2 pkt 1 wskazano, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu. Natomiast w § 3 ust. 3 pkt 1 i 3 wskazano, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem, że naprawa dotyczy drobnych napraw lub czynności doraźnych umożliwiających kontynuowanie jazdy w przypadku wystąpienia awarii, oraz nie wymaga usuwania olejów, płynów chłodniczych i hamulcowych oraz prac lakierniczych. Zdaniem skarżącego przywołane regulacje zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, bowiem lokalny prawodawca wykroczył poza upoważnienie ustawowe określone w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podstawę ustawową dla uchwalenia tych obowiązków stanowił art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy, który przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18). Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Stąd wprowadzając takie ograniczenia Rada Miejska przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wywiódł, że w świetle występującego w orzecznictwie poglądu uznającego przedmiotowe zapisy regulaminu za generalne ograniczenia do których stanowienia nie upoważniają organu przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy uznać zasadność skargi. Jednocześnie Gmina wskazuje, że podejmie kroki do dokonania stosownych zmian w zapisach regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W realiach badanej sprawy kontroli sądowoadministracyjnej poddano wymienione w skardze postanowienia uchwały nr 122/XIV/19 Rady Miejskiej w Nowej Rudzie z dnia 27 listopada 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej w Nowej Rudzie, tj. § 3 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1 i 3, objęte żądaniem stwierdzenia ich nieważności. Poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku należy wyjaśnić, że sankcja nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa nie została powiązana przez ustawodawcę z konkretnym rodzajem naruszenia prawa. W judykaturze przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.), zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Stąd w orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia przedmiotowego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowany w art. 4 ust. 2 cyt. ustawy, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, CBOSA). W kontekście tego co zostało wskazane, Sąd w realiach badanej sprawy uznał, że wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegał § 3 ust. 2 pkt 1 tj. zapis stanowiący - "mycie dotyczy wyłącznie nadwozia samochodu". Kolejno wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegał § 3 ust. 3 pkt 1, ale tylko we fragmencie "drobnych". Niniejszy przepis w pełnym brzmieniu stanowi, że "Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem, że: 1) naprawa dotyczy drobnych napraw lub czynności doraźnych umożliwiających kontynuowanie jazdy w przypadku wystąpienia awarii". Sformułowane względem tych przepisów zarzuty przez Prokuratora okazały się zasadne, gdyż kwestionowane zapisy uchwały zostały ustanowione z przekroczeniem delegacji ustawowej. Podstawę ustawową dla podjęcia tej regulacji stanowi art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zgodnie, z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań m.in. w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia więc organ stanowiący Gminy do określenia w uchwalanym przez niego regulaminie rozwiązań w zakresie mycia i naprawy samochodów, ale poza myjniami i warsztatami naprawczymi nie zakreślając przy tym żadnych ram. Stąd przyjąć trzeba, że Rada Gminy uprawniona była do podjęcia w tym zakresie postanowień w drodze przyjmowanego regulaminu jednakże w zakresie limitowanym obowiązującymi przepisami prawa i w zgodzie zasadami prawidłowej legislacji. Tym samym niedopuszczalne było limitowanie możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami do konkretnej części samochodu. Niedopuszczalne, względem przytoczonych przepisów prawa, też było zawężenie kwestii związanych z naprawą pojazdów samochodowych poprzez posłużenie się niedookreślonym pojęciem "drobnych" napraw. Pojęcie to jest pojęciem nieostrym i nie może stanowić elementu prawidłowo skonstruowanego regulaminu. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, w związku z czym zawarte w niej regulacje muszą spełniać warunek określoności prawa. Oznacza to, że muszą być one precyzyjne i przejrzyste. Kwestionowane przepisy uchwały tych wymogów nie spełniają, stąd zasadnym było stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 pkt 1 oraz § 3 ust. 3 pkt 1 we fragmencie "drobnych" przy przyjęciu, że w pozostałej części brzmienie tego przepisu nie przekracza granic upoważnienia ustawowego. Sąd przyjmując taką ocenę w odniesieniu do pozostałej części zapisu zawartego w § 3 ust. 3 pkt 1 przedmiotowej uchwały i obejmując ten zapis orzeczeniem oddalającym skargę, uwzględnił to, że lokalny prawodawca przyjmując to postanowienie w uchwale ukierunkował dopuszczalną poza warsztatami samochodowymi naprawę pojazdów samochodowych poprzez kryterium umożliwienia kontytuowania jazdy w przypadku wystąpienia awarii. Zdaniem Sądu przyjęty przez ustawodawcę zapis odpowiada dyrektywie ustawodawcy i stanowi szczegółową zasadę utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczącą wymagań w zakresie naprawy pojazdów poza warsztatami samochodowymi. Z tych względów i wobec treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Sąd uznał również, że Rada Miejska w Nowej Rudzie nie przekroczyła granic delegacji ustawowej z zakresie § 3 ust. 3 pkt 3, w którym wskazano, że "Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem, że: 3) naprawa nie wymaga usuwania olejów, płynów chłodniczych i hamulcowych oraz prac lakierniczych". W tym zakresie więc skarga Prokuratora jako niezasadna podlegała oddaleniu. Zważyć należy, że Rada Miejska uchwaliła regulamin po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, co zostało ujęte w preambule uchwały oraz jej uzasadnieniu. Uchwalając, regulamin wraz z zaskarżonym zapisem, Rada kierowała się zasadami mającymi na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi w następstwie wykonywania takich czynności. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że regulamin rażąco nie reglamentuje rodzaju napraw poza warsztatami samochodowymi a jedynie w trosce o środowisko i mieszkańców nakłada pewne racjonalne ograniczenia, dozwolone – zdaniem Sądu – w warunkach przywołanej wcześniej regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mając powyższe na uwadze, oraz to, że uchwała w części obejmującej § 3 ust. 2 pkt 1 oraz § 3 ust. 3 pkt 1 we fragmencie "drobnych" narusza prawo w stopniu istotnym, Sąd - działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w tej części, a w pozostałej części oddalił skargę.