II SA/Wr 2422/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA del. do WSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędzia WSA : Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA : Anna Siedlecka Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2004r. sprawy ze skargi D. N., S. S., M. K., M. K., H. K., U. M., J. P., K. P., W. Z., J. K., J. S., S. D., M. C., na decyzję Wojewody D. z dnia 22 września 2000 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę parkingu samochodowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz D. N., S. S., M. K., M. K., H. K., U. M., J. P., K. P., W. Z., J. K., J. S., S. D., M. C. po 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia 25 lipca 2000 r., wydaną na podstawie art.28, art.33 ust.1, art.34 ust.4, art.36, art.82 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz.414 ze zm.) oraz art.92 ust.1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91 poz.578) - zatwierdzono projekt budowlany i wydano dla Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego A s.c. z siedzibą przy ul. S. [...] we W. pozwolenie na budowę parkingu samochodowego całodobowego dla 104 samochodów osobowych, położonego we wnętrzu blokowym ulic: P. i S. we W. na okres tymczasowy do dnia 31.12.2009 r. z równoczesnym określeniem terminu rozbiórki parkingu, tj. do dnia 31 marca 2010r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że wydane w tej sprawie decyzją Nr [...] z dnia 22 lutego 2000r. pozwolenie na budowę, w wyniku odwołania wniesionego przez mieszkańców sąsiedniego budynku zostało uchylone w całości przez Wojewodę D., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji . W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, lokalizacja parkingu jest zdaniem organu zgodna z obowiązującymi przepisami. Minimalna odległość wydzielonego, odkrytego zgrupowania miejsc postojowych od okien budynku mieszkalnego dla zgrupowań powyżej 60 stanowisk wynosi 20 m / § 19 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 15 z 1999r. poz. 140). Warunek ten jest spełniony. Parkingu tego nie można w ocenie organu uznać za inwestycję mogącą pogorszyć stan środowiska, gdyż zgodnie z przepisem § 2 ust. 8 pkt m rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93 poz. 589) - do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska i dla których wymagane jest opracowanie oceny oddziaływania na środowisko zalicza się parkingi samochodowe lub zespoły parkingów dla więcej niż 500 samochodów osobowych lub 200 samochodów ciężarowych. Warunek ten nie występuje. Projektowany parking będzie mieścił maksymalnie 104 samochody osobowe. Opinią z dnia 5 lipca 2000r. stanowisko w tej sprawie zajął Wydział Ochrony i Kształtowania Środowiska Urzędu Miejskiego W. stwierdzając, że inwestycja ta nie wymaga opracowania oceny oddziaływania na środowisko. Dalej organ stwierdził, że wniosek inwestora jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia 18 stycznia 1999 r., zmienioną decyzją Nr [...] z dnia 19 sierpnia 1999r., która określiła maksymalną ilość miejsc postojowych na 200 stanowisk. Dokumentacja została zaopiniowana bez zastrzeżeń przez odpowiedniego rzeczoznawcę pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ergonomii. Projekt został pozytywnie uzgodniony przez Zarząd Dróg i Komunikacji oraz Wydział Komunikacji Urzędu Miejskiego W. Mając na względzie wyżej przytoczone argumenty organ orzekł jak wyżej. Od powyższej decyzji odwołali się mieszkańcy i użytkownicy budynku przy ul. W. [...] we W., zarzucając zbyt małą odległość istniejącego już od dziewięciu miesięcy parkingu względem ich budynku. Podkreślili, że firma A rozpoczęła budowę parkingu bez zezwolenia w dniu 1 grudnia 1999r., w wyniku czego budynek odwołujących się z 1895r., został poważnie uszkodzony. Nastąpiło pękniecie ściany zewnętrznej /nośnej/, zawalił się komin, popękały sufity i ściany w mieszkaniach. Nadto zarzucili, że powstający parking spowoduje, iż dodatkowo zostanie skażone środowisko naturalne, a nadto dodatkowa emisja szkodliwych substancji, jak i hałas spowoduje zagrożenie zdrowia i życia, w szczególności dzieci. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 września 2000r. Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż po uchyleniu przez Wojewodę D. decyzją Nr [...] z dnia 30 maja 2000r. decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia 22 lutego 2000r., organ pierwszej instancji wydał kolejną decyzję w tej sprawie. Podstawę uchylenia przez Wojewodę decyzji nr [...] stanowiły liczne nieścisłości i rozbieżności dotyczące wielkości projektowanego obiektu, które rzutowały bezpośrednio na zakres wymaganych uzgodnień i opinii, do których posiadania zobowiązywał inwestora przepis art. 35 ust. 1 w związku z art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W wyniku analizy akt sprawy nie stwierdzono w ocenie organu uchybień w postępowaniu organu pierwszej instancji. Decyzja wydana została w oparciu o aktualne, uzupełnione dokumenty formalno-prawne, złożone przez inwestora. Analizując projekt budowlany niesłuszny jest zdaniem organu zarzut skarżących, dotyczący niezachowania prawidłowej odległości projektowanego parkingu od ich budynku, gdyż zgodnie z obowiązującym przepisem & 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o warunkach technicznych usytuowania obiektów (Dz.U. nr 15 z 1999 r. poz. 140) odległość minimalna od okien budynku mieszkalnego do miejsc postojowych przekraczających liczbę 60 stanowisk winna wynosić minimum 20,0 m. Zachowanie wymaganej w/w przepisem bezpiecznej odległości 20,0 m potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Natomiast w przedmiocie poruszonego przez strony zagadnienia dotyczącego pogorszenia stanu środowiska, stanowisko zajął Wydział Ochrony i Kształtowania Środowiska Urzędu Miejskiego W., stwierdzając w swojej opinii z 5 lipca 2000r., że dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagana ocena oddziaływania na środowisko. Odnośnie zaś rozwiązania i uzgodnienia układu komunikacyjnego, organ stwierdził, że złożony projekt budowlany został pozytywnie uzgodniony przez Zarząd Dróg i Komunikacji oraz Wydział Komunikacji Urzędu Miejskiego W. Tym samym wyjaśnione zostały w ocenie organu wątpliwości stanowiące podstawę uchylenia decyzji nr [...] z dnia 22 lutego 2000 r., wobec czego powołując się na przepis art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze oraz uznając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe - orzeczono jak wyżej. Skargę do Sądu wnieśli: D. N., S. S., M. K., M. K., H. K., U. M., J. P., K. P., W. Z., J. K., J. S., S. D., M. C. Ponawiając zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu, skarżący dodatkowo zarzucili, że zaskarżona decyzja narusza ich interes prawny, poprzez pominięcie milczeniem kwestii stanu technicznego zajmowanego przez nich budynku, a mającego związek z budową spornego parkingu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 & 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 & 2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Powołany wyżej przepis art.134 ustawy umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. W rozpoznawanej sprawie, w zasadzie przy uwzględnieniu powyższej normy prawnej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art.145 & 1 pkt.1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego. Wskazać należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego. Zakres dopuszczalności odwołania od decyzji wyznacza ogólna zasada dwuinstancyjności zawarta w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa indywidualna, rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy jest zatem wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Rozpoznając sprawę merytorycznie organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę w jej całokształcie. Granice tegoż postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim "zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności". Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym do zastosowania art.136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Powyższe wskazuje zatem, że istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy mając na uwadze art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, przyjmując, że decyzja ta została wydana zgodnie z obowiązującym prawem. Materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz.414 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę wszczynane jest na wniosek strony /art.32 ust.4 ustawy/. Oznacza to zatem, że organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie / wniosek/ jest stroną w sprawie w rozumieniu art.28 k.p.a. z uwzględnieniem zapisu art.29 k.p.a. W aktach niniejszej sprawy znajduje się wniosek z dnia 1 października 1999r. o wydanie pozwolenia na budowę parkingu samochodowego we wnętrzu blokowym ulic : B. P. i S. we W., gdzie w części dot. określenia inwestora wpisano: " Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe A s.c. W. ul. S. [...]". Wniosek ten podpisany został przez Prezesa Zarządu R. W. i Wiceprezesa Zarządu R. W. Decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia 25 lipca 2000 r., zatwierdzono projekt budowlany i wydano dla Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego A s.c. z siedzibą przy ul. S. [...] we W. pozwolenie na budowę parkingu samochodowego całodobowego dla 104 samochodów osobowych, położonego we wnętrzu blokowym ulic: P. i S. we W. Organ odwoławczy utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji, nie wyjaśniając kwestii legitymacji procesowej wnioskodawcy, choć tak jak to już wyżej Sąd zauważył, organ ten obowiązany był rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Organ ten niewątpliwe zatem naruszył przepisy procedury administracyjnej, a to chociażby art.7 i art.77 & 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art.29 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Wskazać w tym miejscu należy, że spółka cywilna jest spółką osobową, zespołem wspólników nie wyposażonych w osobowość prawą, nie jest więc ona osobnym podmiotem praw i obowiązków. Podmiotami tymi są tylko wspólnicy. Podzielić tym samym w pełni należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 13 września 1999r., sygn.akt IV SA 39/99 /LEX nr 47872/ , zgodnie z którym spółka cywilna nie ma przymiotu strony w rozumieniu art.28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym. Nie może wobec tego skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może też być adresatem decyzji administracyjnej. Odwołać się również należy do orzecznictwa Sądu Najwyższego, gdzie chociażby w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 31 marca 1993r., II CZP 176/92 /OSNCP 1993, poz.171/ - przyjęte zostało, że spółka cywilna jest nadal zespołem wspólników nie wyposażonym w osobowość prawną, która mogłaby być przeciwstawiona podmiotowości prawnej wspólników. Podmiotami są tylko wspólnicy. Istotne jest zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśnienie i dokonanie oceny, czy wniosek z dnia 1 października 1999r. o wydanie pozwolenie na budowę parkingu samochodowego we wnętrzu blokowym ulic : B. P. i S. we W., złożony został przez Spółkę cywilną Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe A W. ul. S. [...], czy też złożony został przez R. W. i R. W. Ustalenia te są o tyle istotne, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, iż złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną ani nie działa jako pełnomocnik bądź przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Wszczęcie natomiast postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania /por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2001r., sygn. akt IV SA 599/99 - LEX nr 54727/. Podkreślić nadto należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył również przepis art. 107 & 3 k.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny zarzutów podnoszonych przez odwołujących się, a dotyczących uszkodzenia konstrukcji zajmowanego przez nich budynku na skutek w ich ocenie prowadzonych robót związanych z budową spornego parkingu samochodowego. Uchybienie to jest o tyle istotne, że uzasadnienia dostarcza informacji dotyczącej toku rozumowania organu podejmującego decyzję, a także przyjętych założeń będących podstawą rozstrzygnięcia. Informacje te są też niezbędne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa do złożenia skargi, będzie mogła w pełnym zakresie ocenić i ustosunkować się do argumentów organu administracji. Uzasadnienie stanowi przecież integralną część decyzji czy orzeczenia a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część. Mając na względzie wskazane wyżej uchybienia i uznając, że ze względu na swój charakter mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 & 1 pkt.1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy, zaś orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w art.152 ustawy.