II SA/Wr 2454/03

IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M. C. i W. C. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Sygn. akt II SA/Wr 2454/03 1 UZASADNIENIE Uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. Rada Miejska W., powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) w związku z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15. poz. 139 z późn. zm.), odrzuciła zarzut skarżących M. C. i W. C. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla B. i osiedla B. we W . W uzasadnieniu uchwały podano, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. oraz uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. w sprawie zmiany wyżej wymienionego Studium) obszar objęty planem znajduje się w zespole urbanistycznym małomiasteczkowym, gdzie zamieszkiwanie uznaje się za funkcję dominującą. Podnosząc, iż projekt planu opracowano w spójności ze Studium wskazano, że w dniu [...] r. Zarząd Miasta W. stwierdził spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w Studium. Podniesiono następnie, iż działka nr [...] AM 25 obręb B. została przeznaczona w projekcie planu zgodnie ze Studium i wytycznymi konserwatorskimi w przeważającej części na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jedynie nieznaczna jej część została przeznaczona na niezbędną do obsługi nowoprojektowanej zabudowy ulicę dojazdową, oznaczoną na rysunku planu symbolem 63 KD oraz na ulicę zbiorczą oznaczoną na rysunku planu symbolem 3 KZlx2. Stwierdzono, że przeznaczenie w projekcie planu przedmiotowej działki w przeważającej części na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wpłynie na wzrost jej wartości w stosunku do istniejącego użytkowania i przeznaczenia w obowiązującym dotychczas miejscowym planie ogólnym, w którym działka ta w znacznej części przeznaczona jest na zieleń parkową. Wywiedziono, że ustalenia projektu planu nie naruszają interesu prawnego właścicieli, skoro przyczyniają się do wzrostu wartości ich działki. Podkreślono, że wydzielenie w projekcie planu ulicy dojazdowej, oznaczonej symbolem 63KD, jest konieczne dla obsługi komunikacyjnej nowoprojektowanej zabudowy i umożliwia podział terenu na działki budowlane. Sygn. akt II SA/Wr 2454/03 2 Wskazano ponadto, że właściciele mają prawo do realizacji uprawnień wynikających z art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że przedmiotowe tereny uzyskały zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie terenów rolnych na cele nierolnicze. Reasumując podkreślono w szczególności, że gmina jako jednostka władzy samorządowej ma prawo, a wręcz obowiązek, dbania o ład przestrzenny, może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu oraz wkraczać w prawo własności w granicach określonych prawem. Takie prawo daje gminie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Na powyższą uchwałę M. Ch. i W. C. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucając jej "rażące naruszenie prawa procesowego i materialnego, a to art. 7 i następnych kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażającego się w przyjęciu przez organ błędnej interpretacji interesu publicznego, a w rzeczywistości polegającego na mylnym zinterpretowaniu właściwego interesu jednostki, co skutkowało wydaniem uchwal, które to w sposób oczywisty pozbawiają właścicieli prawa do rozporządzania swoją własnością i w sposób władczy wykraczających poza ramy posiadanego przez organ umocowania, dokonując w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego bezpodstawnego podziału prywatnego gruntu; naruszenia zasad określonych w art. 4 w związku z art. 1 oraz art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 18 września 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym'". W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że w przedmiotowej sprawie, ich zdaniem, doszło do nadużycia przysługującego organowi samorządu terytorialnego tzw. "władztwa planistycznego". Wywodzili, iż celem zarzutu, o którym mówi art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jest ochrona interesu obywateli w procesie planowania przestrzennego. To zaś oznacza, że Rada Miejska rozpatrując zarzuty do projektu planu, nie może skutecznie powoływać się na interes ogólny jako podstawowe, a tym bardziej jedyne kryterium zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. Skarżący podkreślili, że w niniejszej sprawie zarzuty przeciwko projektowanym ulicom, oznaczonym symbolami 63KD oraz 3 KZlx2, wniosła "znaczna część lokalnej społeczności", a zatem ich lokalizacja - w opinii skarżących - nie leży w interesie publicznym. Podnosząc, iż w postępowaniu dotyczącym rozpatrywania zarzutów interes prawny jednostki jest interesem prawnie chronionym, skarżący stwierdzili, że z tego powodu powinien on stanowić kryterium priorytetowa, "nawet w przypadku realizacji choćby najsłuszniejszego celu publicznego". Sygn. akt II SA/Wr 2454/03 3 Oświadczyli, że: "Odjęcie części nieruchomości poprzez przeprowadzenie pasa drogowego 63KD wpłynie na znaczne ograniczenia techniczne i funkcjonalne w dotychczasowym sposobie ich wykorzystywania. Wskutek przeprowadzenia pasa drogowego dojdzie do powstania dwóch działek, oddzielonych drogą, które niewątpliwie tracą walor użyteczności. Projektowana ulica niweczy bowiem plany i nadzieje właścicieli, a co za tym idzie, uniemożliwia realizację projektowanej przez skarżących koncepcji rozbudowy -jak na przykład w przypadku działki nr [...], co do której został już sporządzony projekt architektoniczny zagospodarowania na działania rehabilitacyjne, a chwili obecnej na terenie nieruchomości przystępuje się do realizacji budynku zawierającego lokale użytkowe przeznaczone do wykonywania indywidualnej praktyki lekarskiej". Podkreślili, że nie mieli w planach podziału i sprzedaży swojej nieruchomości na działki budowlane, a nabywając ją uczynili to właśnie ze względu na jej powierzchnię i kształt. Polemizując z argumentacją dotyczącą wydzielenia ulicy dojazdowej, oznaczonej symbolem 63KD, podnieśli, że w uchwale nie określono, jaką funkcję miałaby pełnić ta droga, zaś stwierdzając, iż jest ona "ulicą dojazdową do obsługi nowoprojektowanej zabudowy", nie wskazano, o jaką zabudowę chodzi. W ocenie skarżących "organy administracji samorządowej zmierzają do wywołania takiego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, w którym właścicielom nie pozostanie nic innego jak tylko sprzedaż lub zamiana nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym", co nosi znamiona "faktycznego wywłaszczenia pod płaszczykiem dbałości o ład przestrzenny". Polemizując zaś z argumentacją dotyczącą projektowanej ulicy zbiorczej 3 KZlx2 skarżący w szczególności za niewystarczające uznali wyjaśnienia organu w kwestii planowanego przebiegu tej drogi. Powołali się przy tym na art. 8 kpa, art. 2 i art. 21 Konstytucji RP oraz art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując skarżący oświadczyli, że nie kwestionując "władztwa planistycznego", przysługującego jednostce samorządu terytorialnego, stwierdzają, że organ podejmujący rozstrzygnięcia planistyczne winien nie tylko działać w granicach obowiązujących przepisów prawa, lecz nadto powinien w sytuacjach konfliktowych między interesem jednostki a interesem wspólnoty samorządowej wskazywać, jakimi racjonalnymi przesłankami kierował się dokonując wyboru w zakresie przeznaczenia terenu na określone cele. W odpowiedzi na skargę Prezydent W., upoważniony do jej udzielenia uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...]r., wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, podkreślając w szczególności, że podejmując zaskarżoną uchwałę Gmina nie naruszyła zasad i Sygn. akt II SA/Wr 2454/03 4 przepisów określonych w art. 4, art. 1 oraz art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ wszelkie wymagania wynikające z przepisów tej ustawy zostały spełnione. Organ stwierdził przy tym. że art. 24 ust. 4 oraz art. 4 ust. 2 i 3 wymienionej wyżej ustawy nie mają związku z działaniem Gminy przy podejmowaniu uchwał w sprawie odrzucenia zarzutów, a ich powołanie przez skarżących świadczy o niezrozumieniu przepisów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i następnych kodeksu postępowania administracyjnego Prezydent W. podkreślił, że przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. W niniejszej sprawie skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza - i to istotnie - powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. Nr [...] o odrzuceniu zarzutu wniesionego przez M. C. i W. C. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla B. i osiedla B. we W . W sprawie tej - stosownie do art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80. poz. 717) - zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Sygn. akt II SA/Wr 2454/03 5 Jak wynika z dyspozycji art. 24 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne winno zatem przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut - tę, która jest powiązana z treścią kwestionowanego projektu planu. Uzasadnienie prawne natomiast powinno przedstawiać związek tej sytuacji faktycznej z normami prawnymi, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie danej osoby i wytłumaczenie na tle tych norm. dlaczego uwzględniono lub też nie uwzględniono danego zarzutu. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zaznaczyć, iż poddanie kontroli Sądu zgodności z prawem przedmiotowej uchwały oznacza, że Sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się w kwestii jej formy, ewentualnie kwestionując niepełność, czy też brak uzasadnienia łub nieprawidłowości dotyczące doręczenia kwestionowanej uchwały. Ponadto Sąd ocenia prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, precyzyjnie określonej w art. 18 ust. 2 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do ingerowania w treść merytoryczną planu zagospodarowania przestrzennego, w jego założenia funkcjonalne i gospodarcze. Sąd może jedynie zbadać, czy plan nie narusza w sposób rażący obowiązujących ustaw (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 683/99, LEX nr 48193). Podkreślić należy, że gmina, która jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, posiada osobowość prawną. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Niewątpliwym jest także to, iż gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy), bądź też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów. Wskazać przy tym należy, że rada gminy rozpatrując zarzuty do projektu planu może je odrzucić, a jedynym punktem dyscyplinującym ją w tym zakresie jest obowiązek przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego, o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd administracyjny natomiast nie może wchodzić w głąb uzasadnienia przedstawionego w uchwale o odrzuceniu zarzutów i rozważać samą zasadność ich odrzucenia. Sygn. akt II SA/Wr 2454/03 6 Sąd musiałby wtedy poddać analizie sam tekst wyłożonego projektu planu i treść interesu prawnego łub uprawnienia podmiotu wnoszącego zarzut. W takiej sytuacji Sąd musiałby wejść w obręb merytorycznych zagadnień pianistycznych i objąć swoim badaniem zawartość stosunku prawnego łączącego autora zarzutu z organem planistycznym. Jednakże granice wyżej wskazanego kryterium legalności sprawiają, że Sąd nie może wkraczać w ocenę celowości, czy też słuszności działania administracji i w zasadzie nie może wydawać rozstrzygnięć merytorycznych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wielokrotnie podkreślano, że obowiązek uwzględniania zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W takiej sytuacji, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, gmina nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i w ślad za tym radzie gminy nie można skutecznie zarzucić, iż zarzutu nie uwzględniła. Do uznania zasadności zarzutu lub skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada gminy ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Musi przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względnie celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w powołanej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (por. np. wyroki NSA z dnia 7 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 1590/98, LEX nr 48215; z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1259/98, LEX nr 43697; z dnia 14 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 743/98, LEX nr 43700; z dnia 23 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 2092/97, LEX nr 43844). Podzielając w pełni powyższe poglądy stwierdzić trzeba, iż są one aktualne na gruncie rozpatrywanej sprawy, bowiem - jak już wyżej wskazano - zastosowanie w tej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy ogólne ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określają zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad Sygn. akt II SA/Wr 2454/03 7 ich zagospodarowania (art. 1 ust. 1). Ustawa ta zawiera więc podstawowe unormowania regulujące proces gospodarowania przestrzenią. Ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem warunków określonych w ustawach (art. 2 ust. 1). Trzeba tu w szczególności mieć na względzie, że stosownie do przepisu art. 140 kc korzystanie przez właściciela z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jego prawa możliwe jest w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym jest tego ewidentnym przykładem. W świetle jej przepisów sposób zagospodarowania przestrzennego oraz wykorzystania gruntów jest zależny od postanowień planów zagospodarowania przestrzennego. One to właśnie, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności. Plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem podstawowym aktem normatywnym kształtującym treść prawa własności (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). W przepisie art. 3 cytowanej ustawy prawodawca stwierdził, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale też w kolejnym przepisie wskazał, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1). Tym samym ukształtowana została samodzielność planistyczna gminy, która uzyskała tzw. władztwo planistyczne. Wynika stąd z kolei uznanie - możność działania w danym zakresie spraw, choć istotne znaczenie mają tutaj postanowienia art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy, wymieniającego kwestie uwzględniane w zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, iż możliwość wpływania w toku kontroli sądowej na to uznanie jest ograniczona. Wykluczona bowiem została ingerencja organu kontrolującego w samą istotę uznania. Inaczej mówiąc Sąd nie może na przykład dokonywać za Gminę wyboru między takim lub innym przeznaczeniem terenu, a więc w rozpatrywanej sprawie nie może orzec, że dany grunt nie może być przeznaczony na nowoprojektowaną ulicę, ani też nie może zmieniać przebiegu projektowanych ulic. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała nie narusza powszechnie obowiązujących norm prawa. W rozpatrywanej sprawie zostały spełnione wymogi zakreślone w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż odrzucenie zarzutów nastąpiło w formie uchwały, zaś sama uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, spełniające ustawowe wymogi. Sygn. akt Ił SA/Wr 2454/03 8 Zauważyć wypada, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wystarczająco szczegółowo ustosunkowano się do zarzutu zgłaszanego przez skarżących i podano, dlaczego podnoszone w zarzucie zastrzeżenia nie zostały uwzględnione. W rozpatrywanej sprawie granice uznania nie zostały więc przekroczone. Nie jest zatem uzasadnione twierdzenie skarżących, iż w przedmiotowej sprawie doszło do nadużycia przysługującego organowi samorządu terytorialnego tzw. władztwa planistycznego. Dodać przy tym trzeba, iż w art. 36 ust. i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidziane zostały szczegółowe uprawnienia służące właścicielom nieruchomości, jeżeli w związku z uchwaleniem planu korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób zostanie znacznie ograniczone. Zagadnienia te mogą jednak być rozpatrywane dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego obecnie rozważanie ich byłoby przedwczesne. W tej sytuacji argumenty podnoszone w skardze nie mogły zostać uwzględnione. W konsekwencji stwierdzić należy, iż Rada Miejska W. odrzucając zarzut skarżących do projektu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przekroczyła granic władztwa planistycznego i tym samym - wbrew zarzutom skargi - nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze - zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlegała oddaleniu.