II SA/Wr 2460/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Andrzej Cisek Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2005 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 10 zł (słownie: dziesięciu) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 kpa oraz art. 92 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), Prezydent W. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną i bezodpływowym zbiornikiem na ścieki sanitarne, przy ul. M. [...] we W., dla K. P.-B., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła K. P.-B. domagając się jego uchylenia w całości. Strona podniosła, iż brak jest merytorycznych i prawnych podstaw do wydania takiego postanowienia, gdyż postępowania toczące się przed NSA nie stanowią zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a od którego zależne jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. W dniu [...] Wojewoda D. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 144 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) postanowienie Nr [...], którym uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie, wskazując, iż zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez dany organ nie jest dopuszczalne, jeżeli nie występuje związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. W przedmiotowej sprawie nie występuje taki związek. Fakt bowiem zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu decyzji Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] oraz postanowienia Wojewody D. z dnia [...] Nr [...], w sytuacji braku wydania przez Sąd postanowienia wstrzymującego wykonanie zaskarżonych aktów, nie powoduje wstrzymania wykonania tych aktów administracyjnych lub zawieszenia czynności. Stąd organ odwoławczy uznał zarzuty odwołującej się za zasadne. Skargę na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K. S. jako niezgodnego z kodeksem postępowania administracyjnego, prawem budowlanym, ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, domagając się jednocześnie jego uchylenia oraz nakazania właścicielom działki położonej we W. przy ul. M. [...] usunięcia nasypu zagrażającego życiu i mieniu skarżącej i jej rodziny. W skardze podniesiono nadto, iż twierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie występuje związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym, jest błędne. Zdaniem strony związek taki występuje, ponieważ wysokości terenu mają wpływ na cały proces projektowy i budowlany. Nie można projektować budynku oraz sporządzać planu zagospodarowania terenu, a następnie zatwierdzać taki projekt i plan zagospodarowania przed ustaleniem parametrów wyjściowych tego terenu. Ponadto Wojewoda D., zdaniem skarżącej, nie przeprowadził postępowania przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Na podstawie art. 61 § 4 kpa Wojewoda D. miał obowiązek powiadomić skarżącą o wszczęciu postępowania, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Nadto naruszone zostały art. 6, 7, 8, 9 oraz art. 10 kpa, na podstawie którego organy administracyjne mają obowiązek zapewnienia stronom czynny udział w każdym studium postępowania, a przed wydaniem postanowienia umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona podniosła, iż nie mogła czynnie uczestniczyć w toczącym się postępowaniu, ani wypowiedzieć się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem postanowienia, ponieważ nie została powiadomiona o wszczęciu tego postępowania. Wobec tego całe uzasadnienie postanowienia Wojewody D. w ocenie skarżącej nie przedstawia żadnej wartości ani prawdy, na której można byłoby się oprzeć. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Ponadto wskazano, iż każdy proces inwestycyjny musi być przeprowadzony w oparciu o aktualne mapy geodezyjne, ale fakt ewentualnej zmiany parametrów wysokościowych terenu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, musi zostać potwierdzony przez odpowiednie organy, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Odnośnie zarzutów skarżącej, dotyczących wydania przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia bez przeprowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz nie zawiadomienia skarżącej o wszczęciu tego postępowania, Wojewoda D. stwierdził, iż przeprowadzając postępowanie odwoławcze nie wszczynał nowej sprawy administracyjnej, bowiem sprawa ta została wszczęta wnioskiem inwestorski, K. P.-B. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę omawianej inwestycji, złożonym przed organem pierwszej instancji, a Wojewoda D. dokonuje jedynie kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Nadto z akt sprawy wynika, że skarżąca została poinformowana przez organ pierwszoinstancyjny o wniesieniu zażalenia przez inwestorkę oraz o przesłaniu akt sprawy celem rozpatrzenia zażalenia do Wojewody D., pismem z dnia [...], które doręczono w dniu 24 września 2003 r. matce skarżącej - K. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd - nie będąc związany granicami skargi, wziął pod uwagę z urzędu (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny jest właściwy do kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Sąd bada legalność zaskarżonego orzeczenia organu administracji państwowej uwzględniając wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz stan prawny sprawy obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie strona skarżąca zaskarżyła postanowienie Wojewody D. o uchyleniu postanowienia Prezydent W. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę oraz umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Zawieszający postępowanie administracyjne organ pierwszej instancji zastosował art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym postępowanie zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Uchylenie tego postanowienia wobec stwierdzenia, iż zagadnienia wstępnego w przedmiotowej sprawie nie stanowi postępowanie zawisłe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, którego rozstrzygnięcie będzie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę należy uznać za całkowicie prawidłowe. Zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa to okoliczność warunkująca (bądź jeden z warunków) rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jeżeli chodzi o tę przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1982/00, publikowane - LEX 54554). W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zagadnienie wstępne, zwane też kwestią wstępną lub prejudycjalną, dotyczy sytuacji kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone (postanowienie NSA z dnia 21 listopada 1996 r. sygn. akt I SA/Kr 519/96, publikowane - LEX nr 28934). Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Jeżeli chodzi o drugą przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie stwierdzenia, że związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenia postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 6, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004, str. 438). Należy podkreślić, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji stwierdził, iż związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym, wbrew twierdzeniom organu I instancji, nie występuje, wobec czego brak podstaw do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Jako podstawę procesową zaskarżonego postanowienia Wojewoda D. powołał przepis art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 144 kpa. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej w całości lub części uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną oraz wydanie w tym zakresie orzeczenia reformatoryjnego bądź też uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Natomiast art. 144 stanowi, iż w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Odesłanie do "odpowiedniego" stosowania oznacza, że niezbędne jest przy ocenie zastosowania przepisów dotyczących odwołania uwzględnienie cech właściwych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego. "Odpowiedniość" zgodnie z utrwalonym poglądem doktrynalnym wyrażać się będzie w stosowaniu określonych przepisów wprost, z niezbędną modyfikacją. Może się zdarzyć również tak, że niektóre przepisy w ogóle nie będą miały zastosowania. Z zachowaniem odpowiedniości musi być zastosowany ostatni człon art. 138 § 1 pkt 2 kpa, stanowiący: "umarza postępowanie pierwszej instancji". Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować, np. w razie braku podstaw prawnych do zwieszenia postępowania wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Z taką sytuacją mamy doczynienia w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia wydaje postanowienie (nie decyzję), w którym utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie wydane przez organ I instancji, albo uchyla to postanowienie w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty kwestii będącej przedmiotem postanowienia, bądź też uchyla postanowienie w całości lub w części bez orzekania na nowo, co do istoty tej kwestii (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r. sygn. akt II SA 137/98; LEX nr 41754). Organ odwoławczy podejmując decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa podlega ustawowym rygorom, co oznacza, że umorzyć postępowanie może wyłącznie uchylając "decyzję" organu pierwszej instancji. W przypadku zaś wniesienia zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania, organ odwoławczy właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma wyłącznie kompetencje do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w sprawie zawieszenia. Nie jest zatem właściwy do wkroczenia decyzyjnie w zakres postępowania właściwego dla meritum sprawy, a taką decyzją jest decyzja o umorzeniu postępowania I instancji (zob. wyrok NSA z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt I SA 421/98, publikowany - LEX nr 44546). Zwrócić trzeba również uwagę na tezę wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt IV SA 374/00 (nie publ.), zgodnie z którą brak jest podstaw prawnych do umorzenia postępowania przed organem, który je zawiesił, przez organ wyższego stopnia rozpatrujący zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Wojewoda D. zatem orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i umorzeniu postępowania organu I instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 kpa z naruszeniem prawa. W przypadku braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania (wynika to z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia) organ odwoławczy winien ograniczyć się jedynie do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Nie ma w tym przypadku odpowiedniego zastosowania przepis art. 105 § 1 kpa przewidujący umorzenie postępowania, które stało się bezprzedmiotowe. Nie występuje bowiem w sprawie odrębne postępowanie w "przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego" (por. art. 126 kpa). Kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 KPA, dotyczący natomiast tylko przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji występuje, gdy brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź, gdy nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Z instytucji umorzenia postępowania pierwszej instancji organ odwoławczy może skorzystać w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji, tylko bowiem decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Postanowienia natomiast nie rozstrzygają o istocie sprawy (od tej zasady przewidziane są wyjątki), lecz dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania (wpadkowych). Powoduje to występowanie zasadniczej różnicy pomiędzy materią rozstrzyganą w drodze decyzji i w drodze postanowienia. Oznacza to, że tylko decyzją, a nie postanowieniem, można umorzyć postępowanie. Tak w sposób wyraźny stanowi art. 105 § 1 KPA, do którego art. 144 KPA nie ma zastosowania (wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt V SA 1860/99, LEX nr 55749). Artykuł 105 k.p.a. nie może stanowić zatem podstawy prawnej wydania decyzji o umorzeniu postępowania w kwestiach rozstrzyganych w drodze postanowienia (wyrok NSA z dnia 2 września 1988 r. sygn. akt IV SA 606/88, ONSA 1988/2/81). Z powyższych względów zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu w całości, gdyż naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa miało charakter istotnego, a w konsekwencji istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 152 powyższej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.