II SA/Wr 248/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę w całości. Starosta Ś. – wskazany przez Wojewodę jako organ właściwy w sprawie – działając na wniosek A. M. (złożony w 2007r. do Urzędu Miejskiego W.) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr 29/1 i nr 29/3 AM-[...], obręb, [...] i stanowiących własność Gminy W. - po przeprowadzeniu postępowania w związku z wydaną wcześniej decyzją kasacyjną Wojewody D. - decyzją z dnia [...] r. orzekł o zwrocie ww. nieruchomości na rzecz następców prawnych wnioskodawczyni w udziale ½ prawa własności odpowiednio dla A. O. i K. M.. W pkt 2 decyzji organ zobowiązał Prezydenta W. reprezentującego Gminę W. do zwrotu ww. nieruchomości, w terminie 14 dni od dnia w którym upłynie bezskutecznie termin do złożenia odwołania. W pkt 3 ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za część zwracanej nieruchomości na kwotę 15 824,08 zł, zobowiązując A. O. i K. M. do zwrotu na rzecz Gminy W. - przez każdego z nich - kwoty 7.912,04 zł stanowiącej równowartość udziału ½ zwracanej nieruchomości, w terminie wyznaczonym do zwrotu nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Gminę W., Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Starosty w części: 1/ ustalającej podmiot zobowiązany do zwrotu nieruchomości i termin w jakim zwrot winien być dokonany (tj. w pkt 2 decyzji); 2/ ustalającej wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (pkt 3 decyzji); 3/ zobowiązującej następców prawnych wnioskodawczyni do zwrotu przez każdego z nich kwoty7.912,04 zł (pkt 4 lit a i b decyzji) i jednocześnie orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy ustalając: 1/ nowy terminu zwrotu nieruchomości; 2/ wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę 16.157,96 zł ze wskazaniem, że winna ona być zwrócona na rzecz Gminy W. przez każdego ze spadkobierców wnioskodawczyni w kwocie stanowiącej równowartość połowy kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w ustalonym na nowo terminie. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r. ([...]), wydaną na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. działającej jako inwestor zastępczy rozbudowy Portu Lotniczego [...], Naczelnik Dzielnicy W. orzekł o odjęciu m. innymi A. M. prawa własności nieruchomości rolnej położonej we W., oznaczonej jako działka nr 29, AM-[...], obręb [...] o pow. 6171m2. Podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U z 1974, nr 10, poz. 64). Według ówczesnego stanu ewidencyjnego – nieuwzględnionego w treści decyzji - działka nr 29 w 1979 r. została podzielona na działki nr 29/1 oraz nr 29/2. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda W. stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. prawo własności ww. nieruchomości przeszło z mocy prawa na rzecz Gminy W.. Następnie Prezydent W. decyzją z dnia [...] r. dokonał podziału geodezyjnego działki nr 29/2 w wyniku którego powstały działki nr 29/3 i nr 29/4 a Kierownik Urzędu Rejonowego we W. decyzją z dnia [...] r. dokonał zwrotu na rzecz A. M. części wywłaszczonej decyzją z 1980 r. nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 29/4. Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2007 r. A. M. wystąpiła o zwrot pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, czyli działek nr 29/1 i nr 29/3. W związku ze śmiercią wnioskodawczyni w 5 sierpnia 2015 r. ustalono, że jej spadkobiercami są A. O. w udziale ½ części oraz K. M. w udziale ½ części. Potwierdza to akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 14 sierpnia 2015 r. Osoby te uznano za strony postępowania. W dalszych wywodach Wojewoda wyjaśnił, że podstawę orzekania o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stanowią przepisy art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zauważył także, że w niniejszej sprawie podstawą wywłaszczenia była indywidualna decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Doszło zatem do klasycznego odjęcia prawa własności nieruchomości na mocy jednostronnego aktu administracyjnego. W świetle przywołanych wyżej przepisów prawa, zasadniczą przesłanką orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jest wykazanie zbędności tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Mając na uwadze, że w decyzji z dnia [...] r. cel wywłaszczenia został określony ogólnie, organ odwoławczy uznał, że punkt wyjścia dla ustalenia celu wywłaszczenia powinny stanowić wyjaśnienia i dokumenty przywołane w uzasadnieniu ww. decyzji, zwłaszcza decyzja z dnia [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego na budowę Portu Lotniczego wydana przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego. Zgodnie z poglądami orzecznictwa w przypadku gdy w decyzji nie określono jednoznacznie i precyzyjnie celu wywłaszczenia, jego doprecyzowanie powinno nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji która powstała przed wywłaszczeniem w celu jego dokonania. W związku z tym, organ II instancji nie podzielił zarzutu odwołania kwestionującego możliwość powołania się na decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z uwagi na to, że zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami Prawa budowlanego, tj. art. 21 ust. 4 wobec nie uzyskania przez inwestora prawa do terenu w okresie roku od zatwierdzenia tego planu, decyzja ta musiała wygasnąć jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Określając cel wywłaszczenia, Starosta miał prawo powołać się na tą decyzję, nie był natomiast uprawniony do badania, czy w dacie wywłaszczenia decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny posiadała moc obowiązującą - przedmiotem postępowania nie jest bowiem kontrola legalności decyzji wywłaszczeniowej a zwrot nieruchomości. W efekcie, jeżeli Starosta ustalił, że nie zachował się wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta W., który zapoczątkował postępowanie zakończone decyzją wywłaszczeniową, to prawidłowo przyjął cel wywłaszczenia na podstawie analizy planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...]. Wyniki analizy, po porównaniu z aktualną mapą zasadniczą i mapą ewidencyjną wskazują zaś, że według planu realizacyjnego na działce nr 29 przewidziana była hydrofornia i uzdatnianie wody (nr 22), przewody wodociągowe i zieleń wysoka. Organ odwoławczy dokonał także własnej analizy zapisów ww. planu realizacyjnego i po odniesieniu go do aktualnego wyrysu z mapy ewidencyjnej i map zasadniczych, również potwierdził prawidłowość ustalonego przez Starostę przewidywanego ówcześnie sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Dalej, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Wojewoda ustalił, że po upływie 37 lat od wydania decyzji wywłaszczeniowej planowane zamierzenie inwestycyjne nie zostało zrealizowane. Wskazuje na to stan faktyczny nieruchomości ustalony na podstawie, między innymi, protokołów z wizji lokalnej z 2008 i z 2011 r., protokołu okazania granic z sierpnia i września 2011 r., zdjęć lotniczych z 1995 r i z 2013 r. Potwierdzają one, że na przedmiotowych działkach nie istnieją planowane do realizacji obiekty i brak jakichkolwiek prac inwestycyjnych. Oględziny wykazały, że działki stanowią teren porośnięty trawami i samosiejkami zasadniczo, bez urządzeń infrastruktury. Jedynym elementem infrastruktury technicznej znajdującej się na przedmiotowym terenie jest kabel energetyczny, który – jak ustalił to organ I instancji – został tam położony jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Powyższą konstatacje potwierdzają inne dowody takie jak zdjęcia lotnicze, czy też archiwalne dokumenty dotyczące procesu inwestycyjnego z których wynika, że ze względu na brak środków finansowych przerwano realizację inwestycji a działkę nr 29, w roku 1982, przekazano DZGT w celu rolniczego jej wykorzystania. Wskazując na powyższe organ drugiej instancji nie zgodził się z zarzutem odwołania, że cel wywłaszczenia nie został ustalony prawidłowo, gdyż winien być on przyporządkowany do poszczególnych działek geodezyjnych a nie do całej nieruchomości (działki nr 29), tak jak uczynił to Starosta. W ocenie Wojewody sposób postępowania organu pierwszej instancji jest poprawny, szczególnie w kontekście stwierdzonego faktycznego braku jakiegokolwiek zagospodarowania działek nr 29/1 i nr 29/3. Wojewoda nie miał także wątpliwości że 10 letni termin realizacji celu wywłaszczenia wskazany w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n jako przesłanka zbędności - nie został w niniejszej sprawie zachowany. Istniały zatem podstawy do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej spadkobiercom byłego właściciela. Organ odniósł się również do kwestii zwrotu przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, co stanowi warunek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tym względzie wyjaśnił, że na skutek upływu czasu od momentu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej orzekającej w tym przedmiocie, do momentu rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, zaistniała konieczność zwaloryzowania kwoty odszkodowania za okres od sierpnia 2016r. do daty wydania niniejszej decyzji – w związku z tym wydał orzeczenie reformatoryjne dokonując własnej waloryzacji. Sposób waloryzacji i wyliczenia szczegółowo opisano w uzasadnieniu decyzji. Organ wyjaśnił, że istniała także potrzeba ustalenia nowego terminu zwrotu nieruchomości wywłaszczonej i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Zastrzeżeń organu odwoławczego nie budziło natomiast rozłożenie obowiązku zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania na spadkobierców stosowanie do udziałów wynikających z dziedziczenia, jak też prawidłowość operatu szacunkowego na podstawie którego Starosta ustalił, że kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50% wartości zwracanej nieruchomości (art. 217 ust. 2 u.g.n.). W uzasadnieniu decyzji odwoławczej przedstawiono szczegółową ocenę operatu szacunkowego. Zdaniem Wojewody postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z pełnym poszanowaniem reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 10 i art. 40 § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 32 k.p.a. organ uznał za nietrafiony. W sprawie nie było bowiem potrzeby uzyskania wniosku spadkobierców wnioskodawczyni o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż na mocy art. 30 § 4 k.p.a. wstąpili oni w miejsce wnioskodawczyni jako jej następcy prawni. W kwestii umocowania A. O. do występowania w postępowaniu w imieniu K. M. wyjaśnił, że wynikało ono z pełnomocnictwa notarialnego z dnia 14 sierpnia 2015 r. Sformułowane w odwołaniu wątpliwości co do zakresu umocowania zostały natomiast wyjaśnione przez stronę przy piśmie z dnia 10 listopada 2016 r., do którego załączono notarialne pełnomocnictwo z tej samej daty w którym doprecyzowano, że wcześniej złożone pełnomocnictwo z dnia 14 sierpnia 2015 r. obejmuje także przedmiotową sprawę. W ocenie Wojewody chybiony jest zarzut wskazujący, że ze względu na normę prawną zawartą w art. 9 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych gmina nie może być adresatem obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ponieważ obowiązek zwrotu nie istniał w dniu 27 maja 1990r. Przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości swoim zakresem obejmują również jednostki samorządu terytorialnego nabywające nieruchomości Skarbu Państwa na mocy ww. ustawy. Potwierdza to przywołane orzecznictwo sądowe jak też poglądy doktryny. Zdaniem organu odwoławczego nieuzasadniony jest także zarzut braku orzeczenia przez organ I instancji w przedmiocie zabezpieczenia wierzytelności Gminy W. z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, gdyż z u.g.n ani z innych ustaw, poza przypadkiem hipoteki, nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji zwrotowej o zabezpieczeniu. Nie godząc się z powyższą decyzją, Gmina W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzuciła: I.Naruszenie przepisów prawa materialnego tj: 1/ art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 32 k.p.a. przez orzeczenie o zwrocie w udziale ½ prawa własności nieruchomości na rzecz K. M. w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak wystarczającego dowodu na jego udział w charakterze strony w postępowaniu przed organem I instancji; 2/ art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 9 i art. 36 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez niezastosowanie art. 9 i art. 36 tej ustawy i przyjęcie, że Gmina W. zobowiązana jest do zwrotu nieruchomości objętej postępowaniem, podczas, gdy ww. przepisy nie przewidują wstąpienia gminy (j.s.t) w przyszłe obowiązki/zobowiązania Skarbu Państwa w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Istotne jest, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w 1980r. a następnie, z dniem 27 maja 1990 r., skomunalizowana bez obciążeń. Obowiązek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na zasadach określonych ustawą postał zaś dopiero w dniu 1 stycznia 1998 r. II. Naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nie zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i przez to ustalenie celu wywłaszczenia jedynie na podstawie planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia 26 maja 1978 r. nr 190/78, podczas gdy ww. plan realizacyjny nie stanowi elementu decyzji wywłaszczeniowej a nadto zatwierdzenie tego planu utraciło ważność już przed datą wydania decyzji wywłaszczeniowej. Zarzucając powyższe Gmina W. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody oraz decyzji Starosty Ś. z uwagi na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Ś. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ przedstawił także argumentację polemiczną w stosunku do zarzutów skargi wskazując na ich niezasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej. Zgodnie z art. 136 ust. 1 tej ustawy, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (ust. 3). W myśl art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Jak wskazuje się w doktrynie, przepis powyższy "zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (pkt 2). Obie normy prawne z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mają charakter rozłączny w tym znaczeniu, że zaistnienie przesłanek z którejkolwiek z nich czyni wniosek o zwrot nieruchomości zasadnym. Natomiast w obu tych normach prawnych ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą zaistnieć łącznie, by można uznać nieruchomość za zbędną. W odniesieniu do normy zawartej w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami są to dwa elementy faktyczne: upływ czasu (7 lat) od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i stan, w jakim się ona znajduje z ust. 1 pkt 2 - obok stanu rzeczywistego nieruchomości w czasie podejmowania decyzji w przedmiocie jej zwrotu - także upływ czasu od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (10 lat). W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena zbędności nieruchomości dokonana przy uwzględnieniu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia, które miało miejsce przed wprowadzeniem tego przepisu do obrotu prawnego (por. np., NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2016 r. I OSK 49/15). Stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 uznano za dopuszczalne jedynie, gdy przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. 1 stycznia 1998 r.) nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (por. NSA w wyroku z dnia 1 października 2014 r. I OSK 254/13). Przesłanka określona w ww. przepisie zachodzi, gdy nieruchomość pozostaje w stanie niezmienionym od czasu wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowalnymi w rozumieniu prawa budowalnego (czyli np. rozpoczęcie realizacji inwestycji głównej lub choćby częściowe zrealizowanie infrastruktury lub urządzeń). Odnosząc powyższe ogólne uwagi do rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że spełnione zostały określone w art. 136 i art. 137 u.g.n. przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W kwestii ustalenia przesłanki zbędności organy trafnie przyjęły, że w pierwszej kolejności wyjaśnić należy cel na jaki nieruchomość została wywłaszczona, a w dalszej części dopiero ustalać, czy doszło do użycia (bądź nie) wywłaszczonej nieruchomości na ten cel. Zauważyć zatem należy, że cel wywłaszczenia może wynikać z samej decyzji wywłaszczeniowej, ale także z innych aktów poprzedzających tą decyzję lub jej towarzyszących. Takimi aktami są akty poprzedzające proces inwestycyjny, jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja lokalizacyjna, a we wcześniejszych stanach prawnych decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Akty te wraz z załącznikami graficznymi mają kluczowe znaczenie przy ustalaniu jaki konkretnie obszar i w jakich granicach objęto wywłaszczeniem oraz dla ustalenia jakie funkcje przypisano wywłaszczonym nieruchomościom. W orzecznictwie przeważa stanowisko, że dla zbadania celu wywłaszczenia nieruchomości – w szczególności gdy jest on określony w decyzji ogólnikowo (lub w ogóle nie został określony) - znaczenie mają wszelkie dokumenty i dowody określające sposób zagospodarowania nieruchomości sporządzone przed wywłaszczeniem (a nie po wywłaszczeniu). Zawsze bowiem ocenę wywłaszczenia w kategoriach jej niezbędności odnosić będziemy do celu wywłaszczenia określonego przed wydaniem decyzji lub sporządzeniem umowy a najpóźniej określonego w samym akcie wywłaszczenia. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia winno zatem nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest to zgodne z art. 75 § 1 k.p.a. stanowiącym, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do tego, aby w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Przepisy k.p.a. nie ograniczają więc sposobu dowodzenia okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie do tzw. dowodów bezpośrednich, przy czym doprecyzowanie (nie zaś jego samodzielne ustalanie) celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej, może nastąpić jedynie w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem. Dokumenty, dowody, opinie, pisma, czy inne dowody, które powstały po dacie wywłaszczenia nie mogą być same w sobie przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1462/08). Nie narusza zatem obowiązujących przepisów przyjęte przez orzekające w sprawie organy stanowisko, że jeżeli cel wywłaszczenia został w decyzji wywłaszczeniowej określony w sposób ogólnikowy (a w niniejszej sprawie decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] r. Nr [...] określała cel wywłaszczenia w sposób niebezpośredni) to należy go ustalić przy wykorzystaniu decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, wydanej przed decyzją wywłaszczeniową i przywołanej w tej decyzji oraz przy wykorzystaniu odpowiednich wymienionych szczegółowo przez organy dokumentów (obejmujących ten plan wyrys i wypis z aktualnych map geodezyjnych a także zasadniczych). Takie działanie spójne jest z zasadą prawdy obiektywnej zawartej w art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. i z wymogiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Pozostaje też zgodne z aprobowaną linią orzeczniczą. Zdaniem Sądu, określając w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia, organy podjęły wszelkie działania niezbędne dla pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia tego celu, gromadząc w tym zakresie obszerny materiał dowodowy i dokonując jego oceny w granicach zakreślonych art. 80 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym jak najbardziej zasadnie odwołano się do ustaleń planu realizacyjnego dokonując jego wnikliwej analizy i odnosząc jego ustalenia do aktualnego wyrysu z mapy ewidencyjnej i map zasadniczych, co pozwoliło przyjąć, że nieruchomość wywłaszczona decyzją z [...] r. oznaczona jako działka nr 29, przeznaczona została pod zabudowę portową lotniska z przeznaczeniem pod budowę hydroforni i uzdatniania wody. Z akt jednoznacznie wynika także, że analizowany przez organy plan realizacyjny przywołany został w decyzji wywłaszczeniowej, zatem istnieje bezpośredni związek pomiędzy wywłaszczeniem – jego celem – a objętym planem realizacyjnym zamierzeniem. W tym kontekście bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 7 art. 77 i art. 80 k.p.a związane z ustaleniem celu wywłaszczenia jedynie na podstawie planu realizacyjnego z tej racji, że nie stanowił on elementu decyzji wywłaszczeniowej i utracił ważność przed datą wydania tej decyzji. Okoliczność czy istotnie doszło do utraty ważności planu realizacyjnego pozostaje poza ramami niniejszego postępowania, tym bardziej, że z punktu widzenia określenia celu wywłaszczenia nie jest to okoliczność istotna. Odwołanie się przez organy do planu realizacyjnego który przywołany został w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej, służyć ma bowiem jedynie doprecyzowaniu celu wywłaszczenia. Z tego punktu widzenia bez znaczenia pozostaje zatem, podnoszona w skardze kwestia ewentualnej utraty ważności tego planu. Przy ocenie tego zarzutu, nie sposób także pominąć okoliczności wskazywanej przez Wojewodę, że opisana wyżej metoda ustalenia celu wywłaszczenia została zaaprobowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu i Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach które zapadły w analogicznych sprawach, dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na mocy tej samej decyzji z dnia [...] r. ([...])i z odwołaniem do tego samego planu realizacyjnego (por. wyroki NSA z dnia 24 kwietnia 2015r. sygn.akt I OSK 2152/13; z dnia 5 lutego 2015 r. sygn.akt I OSK 2169/13 oraz WSA z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 871/12; z dnia 31 maja 2013 r. sygn.akt II SA/Wr 141/13). Organy prawidłowo także ustaliły, że tak określony cel wywłaszczenia nie został zrealizowany wykazując, że pomimo upływu 37 lat od dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Aktualny stan istniejący na działkach objętych niniejszym postępowaniem dowodzi, że nie istnieje na nich żaden z planowanych obiektów. Stan taki potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (protokoły oględzin z dnia 13 listopada 2008 r., z dnia 12 sierpnia 2011 r., protokół okazania granic i wizji z dnia 6 września 2011 r., zgromadzona dokumentacja fotograficzna w tym zdjęcia lotnicza z 1995 r i z 2013 r., wyrys z mapy zasadniczej). W szczególności w protokole z 6 września 2011 r. stwierdzono, że przedmiotowe działki są niezagospodarowane, porośnięte trawą i samosiejkami, bez żadnych urządzeń infrastruktury naziemnej. Czynności wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji wykazały także, że znajdujący się na tym terenie kabel energetyczny został tam położony przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Za dokonaną przez organy oceną przemawia dodatkowo fakt, że według zgromadzonych przez organ I instancji archiwalnych dokumentów, budowa portu lotniczego została wstrzymana ze względu na brak środków finansowych a przedmiotowe działki przejął DZGT W. w celu rolniczego wykorzystania (por. protokół zdawczo- odbiorczy z dnia 8 kwietnia 1982 r. w aktach I instancji). Biorąc pod uwagę powyższe, trafne jest stanowisko organów – wyrażone w wyniku niewadliwie przeprowadzone postępowania - że w niniejszej sprawie spełnione zostały wynikające z art. 136 i 137 u.g.n przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organy ustaliły bowiem, w sposób prawidłowy, cel wywłaszczenia a następnie wykazały, że nie doszło do podjęcia jakichkolwiek prac realizacyjnych inwestycji (co ma znaczenie w kontekście terminów o których stanowi art. 137). Nadto – wbrew twierdzeniom skargi - wynikający z akt sprawy stan prawny nieruchomości, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie zasługuje bowiem na uwzględnienie zarzut wskazujący, że Gmina W. nie jest zobowiązana do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako, że nie jest w tym względzie sukcesorem Skarbu Państwa, gdyż obowiązek zwrotu nie istniał z dniem komunalizacji. Skarżąca podnosi w tym względzie, że mechanizm zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowanych w u.g.n. wprowadzono dopiero wraz z wejściem w życie przepisów tej ustawy u.g.n. tj. od dnia 1 stycznia 1998 r. Pogląd ten jest oczywiście niezasadny i stanowisko co do niego zajmował już tutejszy Sąd jak też Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 24 kwietnia 2015 r. I OSK 2152/13 jednoznacznie wskazał, że nie można przy tym podzielić stanowiska, że prawo własności nieruchomości nie może być przywrócone tylko z tego względu, że Skarb Państwa wyzbył się tego prawa na rzecz gminy. W sytuacji, kiedy jednostka samorządu terytorialnego nabyła w drodze komunalizacji z mocy prawa wywłaszczoną nieruchomość, weszła w wszystkie prawa i obowiązki wywłaszczyciela, w tym przede wszystkim w zakaz używania wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu. Dlatego też w świetle aktualnie obowiązujących regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami podmiotami zobowiązanymi do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego – w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji. Okoliczność, że obecnie, Gmina W. jest właścicielem wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi zatem przeszkody w jej zwrocie, gdyż ustawodawca taki obowiązek nałożył również na jednostki samorządu terytorialnego, które nabyły wywłaszczone nieruchomości w drodze sukcesji publicznoprawnej. Stanowisko o podleganiu nieruchomości skomunalizowanych pod zakres instytucji zwrotu zostało potwierdzone jednoznacznie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że własność komunalna nie została przyznana gminom dla ich dowolnego użytku. Przysługująca im własność nieruchomości zawsze musi być podporządkowana zadaniom publicznym, które gmina ma realizować (por. wyrok TK z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139). Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne (art. 163 Konstytucji). Zadania publiczne wykonywane przez j.s.t. na gruntach znajdujących się we własności komunalnej, w tym na nieruchomościach nabytych w drodze wywłaszczenia, służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (por. wyrok TK z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17). Z jednej strony wpływa to na akceptację wielu ograniczeń w sposobie wykonywania tej własności, ale z drugiej strony, nakazuje wzmacniać pozycję samorządu w sytuacjach możliwej utraty mienia przeznaczonego do wykonywania zadań publicznych. Nie można także zgodzić się z podniesionym w skardze zarzutem wadliwego orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w udziale ½ na rzecz K. M., z tej racji, że nie wystąpił on z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, brak jest w aktach innego dowodu na jego udział jako strony w postępowaniu przed organem I instancji oraz, że brak dowodu doręczenia mu decyzji. Powyższy zarzut wiąże się także z kwestią należytego umocowania dla A. O. do reprezentowania K. M. w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Odnosząc się do powyższego zarzuty w zakresie w jakim wskazuje na brak wniosku K. M. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zauważyć należy, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem prowadzonym wyłącznie na zasadzie skargowości. Zgodnie z art. 136 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. żądanie zwrotu mogą zgłosić poprzedni właściciel i jego spadkobiercy przy czym ustawodawca uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości wprost nazwał roszczeniem (por. art. 229). W niniejszej sprawie z żądaniem zwrotu wystąpiła była właścicielka nieruchomości (A. M.) i żądanie to spowodowało wszczęcie postępowania w której uczestniczyła ona jako strona. W toku postępowania wnioskodawczyni jednak zmarła. W tej sytuacji zastosowanie miał przepis art. 30 § 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem roszczeniem cywilnoprawnym o charakterze majątkowym, które realizowane jest w postępowaniu administracyjnym. Roszczenia cywilnoprawne mają charakter zbywalny, zatem mogą przechodzić na następców prawnych, jednak w przypadku roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przejście roszczenia na następców prawnych zostało z mocy ustawy w istotny sposób ograniczone, tylko do spadkobierców. Roszczenie to podlega zatem dziedziczeniu. Wobec powyższego, zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczęte na wniosek A. M., po jej śmierci nie podlegało umorzeniu, gdyż w jej miejsce, na mocy art. 30 § 4 k.p.a. wstąpili jej spadkobiercy. Trafnie zatem wskazuje Wojewoda, że w takiej sytuacji nie było konieczności występowania przez nich z odrębnym wnioskiem. Po śmierci byłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości, stronami postępowania, z mocy prawa stali się jej spadkobiercy – także K. M.. W konsekwencji prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił, że po śmierci byłej właścicielki, stronami postepowania zwrotowego i adresatami decyzji kończącej to postępowanie (podmiotami na rzecz których winien nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości) są jej spadkobiercy. Jeżeli natomiast chodzi o podnoszony przez Gminę W. brak udziału K. M. w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (ze względu na brak należytego umocowania pełnomocnika), to zauważyć należy, że zarzut ten dotyczy w istocie przesłanki wznowienia postępowania (a nie rażącego naruszenia prawa) wynikającej z pozbawienia strony, bez jej winy, udziału w postępowaniu. Trzeba jednak zaznaczyć, że w postępowaniu sądowym skutecznie taki zarzut może zgłaszać tylko podmiot który został pozbawiony udziału w postępowaniu, gdyż tylko na jego wniosek możliwe byłoby wznowienie postępowania w którym został pozbawiony udziału jako strona. Zarzut ten może zatem podnosić tylko podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki wznowienia. Natomiast inna strona tego postępowania, która w nim uczestniczyła, nie ma podstaw podnoszenia zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu innej strony. Nie jest także trafna argumentacja wskazująca na konieczność wyeliminowania przez Wojewodę decyzji Starosty Ś. z tej to przyczyny, że A. O. nie była należycie umocowana do reprezentacji w tym postępowaniu przez K. M.. W pełnomocnictwie z dnia 10 listopada 2016 r. K. M. jednoznacznie oświadczył bowiem, że udziela pełnomocnictwa swojej siostrze do działania w jego imieniu w sprawach dotyczących wydania i zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o nr 29/1 i nr 29/3 przed wszystkimi urzędami w tym administracji rządowej i samorządowej. Potwierdził także wcześniejsze czynności pełnomocnika w tym przedmiocie dokonane na podstawie pełnomocnictwie z dnia 14 sierpnia 2015 r. – a więc w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W związku z powyższym zauważyć należy, że przepisy k.p.a. w zakresie pełnomocnictwa nie są kompletne – na co zwracają uwagę obie strony postępowania – dlatego w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy k.c. Bezsprzecznie warunkiem skuteczności czynności procesowej pełnomocnika jest doręczenie pełnomocnictwa, którego treść zależy jednak od mocodawcy – ustawodawca w tym zakresie nie przewidział żadnych wymagań formalnych. Skutkiem prawnym braku prawidłowego umocowania jest natomiast konieczność wezwania do usunięcia tego braku. Jednakże w orzecznictwie przyjmuje się, że podjęcie postępowania administracyjnego i zakończenie go decyzją, pomimo braku pełnomocnictwa, wymaga rozważania z uwzględnieniem okoliczności potwierdzenia przez stronę czynności procesowej dokonanej przez nienależycie umocowanego pełnomocnika. W myśl art. 103 § 1 k.c. jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania, albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Z treści przytoczonego powyżej przepisu wynika, że ważność czynności w sytuacjach tam wskazanych, zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki. Tym samym ma ono moc wsteczną, gdyż odnosi się do chwili dokonania czynności w imieniu mocodawcy. Przepis art. 103 § 1 k.c. obejmuje swoją regulacją dwie sytuacje; pierwsza to ta gdy, pełnomocnik działający w imieniu danej osoby nie posiada pełnomocnictwa; druga to ta, gdy pełnomocnik posiadający pełnomocnictwo o danej treści przekroczy jego zakres. W obydwu sytuacjach zachodzi możliwość potwierdzenia przez mocodawcę w ten sposób dokonanych czynności prawnych przez pełnomocnika. W niniejszej sprawie, tego rodzaju potwierdzenie bezsprzecznie miało miejsce i w ocenie Sądu było ono skuteczne. Aby bowiem w postępowaniu administracyjnym mogło dojść do potwierdzenia przez stronę czynności dokonanych przez wadliwie "niekompletnie" ustanowionego pełnomocnika, musi ono mieć miejsce przed jego zakończeniem tj. wydaniem decyzji ostatecznej. Jeżeli takie potwierdzenie nastąpi zgodnie z art. 103 k.c. przed wydaniem decyzji ostatecznej, to brak podstaw do przyjęcia naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa (czego jak wynika ze skargi domaga się Gmina W.). Nietrafne są też zarzuty naruszenia art. 141 ust. 2 u.g.n. W tym względzie skład orzekający akceptuje stanowisko wyrażone w przywołanych wcześniej wyrokach, że stosownie do treści tego przepisu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Sposób zabezpieczenia zależy zatem od uznania organu, przy czym ani z treści przepisów, ani też innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej rozważania Sąd nie znalazł podstaw do uwzględniania skargi i działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a orzekł jak sentencji wyroku.