II SA/Wr 25/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Jolanta Sikorska (spraw.) Sędziowie NSA - Tadeusz Kuczyński WSA - Lidia Serwiniowska Protokolant Aleksandra Rygielska Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2005 r. przy udziale --- sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta J., powołując się na przepis 37j ust. 1 oraz art. 6 ust. 6 pkt b ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2001r., Nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz art. 104 kpa orzekł o odmowie przyznania L. S. prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu wskazał, że zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. Zdaniem organu decyzyjnego wnioskodawczyni udokumentowała okres uprawniający do emerytury w wymiarze [...] lat [...] miesięcy i [...] dzień, przy czym nie udokumentowała wykonywania pracy w warunkach szczególnych przez okres co najmniej [...] lat. Mając powyższe na uwadze orzekł jak w wydanej decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji L. S. podniosła, że organ decyzyjny nie wziął pod uwagę zatrudnienia wykonywanego w okresie od [...]r. do [...]r. oraz w okresie od [...]r. do [...]r. Podała, że w/w okresy wykonywania pracy udokumentowała zeznaniami świadków złożonymi na obowiązujących w ZUS drukach. Zarzuciła że z decyzji organu I instancji nie wynika z jakich przyczyn organ ten nie wziął pod uwagę zeznań w/w świadków. Wyjaśniła, że nie mogła z zakładu pracy otrzymać świadectwa pracy ponieważ powódź zalała archiwum. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2001r., Nr 6, poz. 56 ze zm.) - po rozpoznaniu odwołania - Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że L. S. dokonała rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. G. w dniu [...]r. i po udokumentowaniu stażu pracy w wymiarze [...] lat, [...] miesięcy i [...] dzień, nabyła z dniem [...]r. prawo do zasiłku dla bezrobotnych na okres nieprzekraczający 12 miesięcy. Wobec c Od powyższego rozstrzygnięcia L. S. wniosła odwołanie. Podniosła, że posiada wyższy niż wyliczony przez PUP staż zatrudnienia, jednak z przyczyn od siebie niezależnych nie była w stanie wcześniej udokumentować tego okresu. Wyjaśniła, że wystąpiła o potwierdzenie zatrudnienia w okresie od [...]r. do [...]r. na podstawie zeznań świadków, które otrzymała dopiero w dniu [...]r. Zgłaszając się w dniu [...]r. do PUP celem przejrzenia akt przedłożyła w urzędzie pracy: - oświadczenie wnioskodawcy z dnia [...]r. w sprawie braku dokumentów, zamierzając udowodnić okres zatrudnienia w Domu Wczasowym Ministerstwa Sprawiedliwości "A" w K. od [...]r. do [...]r. oraz od [...]r. [...]r., - zeznanie świadka K. B. z dnia [...]r., która potwierdza zatrudnienie bezrobotnej w w/w zakładzie i jednocześnie wskazuje, że sama pracowała tam w okresie od [...]r. do [...]r. Nadto wyjaśniła, iż uzyskanie dokumentów z tego okresu stało się niemożliwym z powodu "pęknięcia rury wodnej - zalanie papierów", - zeznanie świadka M. A. M. z dnia [...]r. potwierdzającej okres zatrudnienia bezrobotnej w DW "A" oraz wskazującej na swoje zatrudnienie w tym ośrodku od [...]r. do [...]r., - zaświadczenie z dnia [...]r. wystawione przez Ośrodek Szkoleniowo- Wypoczynkowy "A" w K. informujące, że w czasie powodzi i ulewnych deszczy w 1997r. zostały zalane pomieszczenia archiwum, w którym były przechowywane między innymi akta osobowe byłych pracowników zatrudnionych w DW "A" w K. z powodu czego trudno jest odtworzyć dokument stwierdzający zatrudnienie L. K. w DW "A". Dokumenty te noszą asygnatę zgodności z oryginałem stwierdzoną w dniu [...]r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w J. G. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty PUP w J. G. o utracie przez stronę prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania i jednocześnie w uzasadnieniu decyzji wskazał, że strona domaga się przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego w związku z czym niezbędnym jest wydanie stosownej decyzji w tym zakresie. Organ odwoławczy wskazał dalej, że zgodnie ze wskazaniem Wojewody D. urząd pracy przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia okresu zatrudnienia L. S. w DW "A" w K. W szczególności w dniu [...]r. dopuścił dowody z: - oświadczenia wnioskodawcy z dnia [...]r. w sprawie braku dokumentów w zakresie zatrudnienia w w/w ośrodku w okresie od [...]r. do [...]r. oraz od [...]r. do [...]r. potwierdzonego przez Kierownika OSW "A" w K. - M. G., - z zeznań świadka A. J. z dnia [...]r., który to świadek wskazuje, iż pracował z zainteresowaną w okresach: [...]r. do [...]r.; [...]r. do [...]r.; [...]r. do [...]r.; [...]r. do [...]r. A. J. do swojego zeznania dołączyła świadectwo pracy potwierdzające zatrudnienie w Domu Wczasowym Ministerstwa Sprawiedliwości w K. w okresie od [...]r. do [...]r. oraz w okresie od [...]r. do [...]r. Dołączyła również kserokopię str. l i 2 oraz 9 i 10 dowodu osobistego. Dokumenty te są potwierdzone przez Kierownika OS W "A" w K. - M. G., - z zeznań świadka M. A. M. z dnia [...]r., do których dołączone zostało świadectwo pracy wystawione w dniu [...]r. przez Ośrodek Szkoleniowo- Wypoczynkowy Ministerstwa Sprawiedliwości "A" obejmujące okres zatrudnienia od [...]r. do nadal. W dniu [...]r. PUP w J. G. odebrał od L. S. kolejny dokument, którym była kserokopia nowego dowodu osobistego. Organ odwoławczy wskazał dalej, że organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie zatrudnienia L. S. w DW "A" ustalił, że strona nie jest w stanie dostarczyć prawidłowych dowodów na okoliczność zatrudnienia w okresie od [...]r. do [...]r. oraz od [...]r. do [...]r. W związku z powyższym zaistniała sytuacja prawna nie pozwalająca na przyznanie bezrobotnej prawa do zasiłku przedemerytalnego. Strona nie spełniła bowiem ustawowych wymogów określonych w art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Mając powyższe na uwadze decyzją z dnia [...]r. Starosta Powiatu w J. G. orzekł o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Powyższą decyzję doręczył L. S. w dniu [...]r. W dniu [...]r. strona złożyła odwołanie, w którym podała, że nie jest zadowolona z rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarzuciła, że urząd nie przyjął za wiarygodne złożone przez nią dowody. Nadto wskazała, że nie może ponosić winy za nie wydanie świadectwa pracy przez były zakład ponieważ archiwum, w którym znajdowały się dokumenty zostało zalane przez powódź. W konkluzji skarżąca wyjaśniła, iż czuje się dyskryminowana, ponieważ w wielu przypadkach dowody pośrednie są przyjmowane jako wiarygodne i sprawa jest załatwiona pozytywnie. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej jednocześnie okres uprawniający do emerytury, jeżeli: posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn, lub posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Udokumentowanie okresów zatrudnienia następuje w oparciu o świadectwa pracy lub inne dokumenty niezbędne do ustalenia uprawnień osoby bezrobotnej. Wynika to z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz innych osób poszukujących pracy. Organ odwoławczy wskazał dalej, że ponieważ z akt sprawy wynikało, że w dniu [...]r. podczas rejestracji, L. S. udokumentowała staż pracy w wymiarze [...] lat, [...] miesięcy i [...] dzień, toteż nie zachodziła taka możliwość, aby przyznać stronie prawo do zasiłku przedemerytalnego. Z akt sprawy wynikało również, iż w całym okresie, kiedy skarżąca pobierała zasiłek dla bezrobotnych, jak również w okresie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, strona nie przedłożyła żadnych dodatkowych dokumentów mogących bezspornie potwierdzić jej zatrudnienie w wyższym wymiarze czasowym. Brak jest bowiem w sprawie (przy niemożności przedłożenia świadectwa pracy), choćby wpisu z legitymacji ubezpieczeniowej o okresie świadczonej pracy w DW "A", potwierdzenia z dowodu osobistego o zatrudnieniu, umowy o pracę, nie wskazując już na takie dowody jak listy płac, listy obecności, czy listy pełnionych dyżurów. Podczas pobytu w siedzibie Wojewody D. L. S. podała, że stary dowód osobisty został zdany wraz z otrzymaniem nowego dokumentu tożsamości, natomiast legitymacja ubezpieczeniowa wystawiona została dopiero w roku [...]. Organ II instancji podał, że z tych przyczyn, przed zajęciem ostatecznego stanowiska w sprawie, we własnym zakresie przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające. W szczególności w dniu [...]r., po rozmowie telefonicznej z M. G. - Kierownikiem Ośrodka Szkoleniowego "A" w K. jednoznacznie ustalił, że nie zachodzi taka możliwość, aby potwierdzić okres zatrudnienia L. S. z uwagi na zniszczenie dokumentów podczas powodzi w 1997r. oraz fakt, że obecna kierowniczka tego ośrodka pracuje tam od niedawna i nie zna osobiście osób zatrudnionych w ośrodku w latach [...]-[...]. Niemniej M. G. zasugerowała, że być może akta osób zatrudnionych przed [...]r. zostały przekazane do Sądu Okręgowego w J. G., który w archiwum DW "A" przechowywał swoje dokumenty i po powodzi w 1997r. przewiózł je w inne miejsce. Wobec takiej informacji, w tej samej dacie organ II instancji przeprowadził dwukrotną rozmowę telefoniczną z pracownikiem działu kadr Sądu Okręgowego w J. G. W trakcie obu rozmów ustalono, że: - Sąd przechowywał swoje dokumenty w ośrodku "A", niemniej nie były to wcale akta osobowe pracowników tam zatrudnionych, - Ośrodek Wczasowy "A" do chwili obecnej składa się z kompleksu dwóch budynków. W latach 70-ch i wskutek powodzi akta te wcale nie ucierpiały, ponieważ ten akurat budynek nie uległ zalaniu. Mając powyższe informacje instancja odwoławcza przeprowadziła rozmowę telefoniczną z L. S. Obopólnie ustalono, że bezrobotna zgłosi się do Ośrodka Wczasowego "A" i wskaże kierownikowi prawdopodobne miejsce przechowywania dokumentów pracowniczych. Jednocześnie ustalono, że skarżąca postara się o odnalezienie jakichkolwiek dowodów na to, że pracowała w spornym okresie w DW "[...]" oraz zostanie przesunięty termin rozpatrzenia odwołania nie dłużej jak do dnia [...]r. Termin ten rzeczywiście pismem z dnia [...]r. na podstawie art. 36 kpa przesunięto do dnia [...]r. Organ II instancji na powyższą okoliczność sporządził notatkę służbową, dołączoną do akt sprawy. W dniu [...]r. L. S. zgłosiła się do siedziby D. Urzędu Wojewódzkiego w J. G. i przedłożyła pismo, z którego wynika, że: - po spaleniu domu w [...]r. jej dokumenty mogące potwierdzić fakt zatrudnienia w okresie od [...]r. do [...]r. uległy spaleniu, - w tym czasie była osobą niepełnoletnią, toteż nie posiadała dowodu osobistego, - nie może wskazać osoby, poza wcześniejszymi świadkami, która mogłaby potwierdzić jej zatrudnienie w DW "A", - wyczerpała już wszystkie możliwe środki aby uprawdopodobnić zatrudnienie w DW "A". Jednocześnie ponownie ustalono, że jeszcze raz bezrobotna zgłosi się do w/w Ośrodka i osobiście poszuka w archiwum czegokolwiek mogącego poświadczyć jej zatrudnienie. W odpowiedzi na powyższe ustalenia, w dniu [...]r. L. S. złożyła pismo w tamt. Urzędzie, w którym wniosła o podjęcie stosownej decyzji w sprawie, ponieważ nie jest w stanie dodatkowo udowodnić, że była w okresie od [...]r. do [...]r. oraz od [...]r. do [...]r. zatrudniona w DW "A". Jednocześnie stwierdziła, że nie zgadza się na przesunięcie terminu rozpatrzenia odwołania. Mając na względzie powyższe okoliczności organ II instancji uznał, że orzeczenie Starosty Powiatu w J. G. jest słuszne i z tych przyczyn winno być utrzymane w mocy. Pomimo bowiem szeroko zakrojonego postępowania wyjaśniającego w zakresie zatrudnienia L. S. w DW "A" w K. w w/w okresach nie można jednoznacznie potwierdzić, że zainteresowana rzeczywiście świadczyła tam pracę. Jak wcześniej wskazano, zgodnie z przepisem § 3 ust. l pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28.02.1997r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych, osoba rejestrująca się przedkłada do wglądu pracownikowi urzędu pracy dokonującemu rejestracji świadectwa pracy oraz inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień. Zatem to na bezrobotnym spoczywa obowiązek przedstawienia wszystkich świadectw pracy i innych dokumentów niezbędnych w sprawie. Zeznania świadków w niniejszej sprawie nie mogą w ocenie organu odwoławczego jednoznacznie świadczyć, że skarżąca faktycznie pracowała w DW "A w latach [...]r. do [...]r. oraz od [...]r. do [...]r., ponieważ cały czas brak jest dowodu podstawowego, głównego, którym można byłoby uwiarygodnić, że L.S. w ogóle świadczyła pracę w K. To, że zeznania świadków składane były w obecności kierownika DW "A" w K., czy też potwierdzone były przez pracownika ZUS w J. G., nie świadczą o prawdziwości zatrudnienia w danym ośrodku. Reasumując organ II instancji podał, że nie posiada żadnych podstaw prawnych, aby uznać za fakt bezsporny zatrudnienie w wymiarze [...] roku i [...] miesięcy w DW "A" w K. a następnie po doliczeniu tego okresu do łącznego stażu pracy odnieść się do przepisu art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, co w efekcie podwyższyłoby staż pracy L. S. do wymiaru pozwalającego na przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Powołując się na okoliczności sprawy organ ten orzekł jak w sentencji decyzji. W skardze na powyższą decyzję L. S. podała, że nie zgadza się z wydaną w sprawie decyzją. Dodała, że wyczerpała już wszystkie możliwości odnośnie udowodnienia okresów pracy w DW "A" w K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto w obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę dokonał oceny przedstawionych przez skarżącą dowodów na okoliczność jej zatrudnienia w DW "A" w K. w okresie od [...]r. do [...]r. oraz w okresie od [...]r. do [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania mniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Stosownie do art. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą materialno-prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji administracyjnej są przepisy ustawy z 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tj. Dz. U. 2001r., Nr 6, poz.56 ze zm.). Zgodnie z art. 37j ustawy zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn, lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Natomiast zgodnie z art. 23 ust 1 ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym rejonowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia. Organy rozpoznające niniejszą sprawę ustaliły na podstawie przedłożonych przez skarżącą zaświadczeń, że dokonała ona rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. G. w dniu [...]r. i po udokumentowaniu stażu pracy w wymiarze [...] lat, [...] miesięcy i [...] dzień nabyła z dniem [...]r. prawo do zasiłku dla bezrobotnych na okres nieprzekraczający 12 miesięcy. Wobec upływu maksymalnego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, decyzją z dnia [...]r. orzeczono o utracie przez nią prawa do tego świadczenia od dnia [...]r. Następnie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego podając, że nie była w stanie wcześniej udokumentować zatrudnienia w okresie od [...]r. do [...]r. oraz w okresie od [...]r. do [...]r. w DW "A" w K. Wyjaśniła, że gdyby do okresu, od którego zależy prawo do zasiłku przedemerytalnego zaliczyć jej w/w okres wykonywania pracy, nabyłaby prawo do zasiłku przedemerytalnego. Dla udowodnienia swoich twierdzeń w powyższym zakresie zaoferowała jako dowód swoje oświadczenie z dnia [...]r. w sprawie braku dokumentów potwierdzających okres zatrudnienia w Domu Wczasowym Ministerstwa Sprawiedliwości "A" w K. od [...]r. do [...]r. oraz od [...]r. do [...]r., zeznanie świadka K. B. z dnia [...]r., która potwierdziła zatrudnienie bezrobotnej w w/w zakładzie i jednocześnie wskazała, że sama pracowała tamże w okresie od [...]r. do [...]r. i wyjaśniła, iż uzyskanie dokumentów z tego okresu stało się niemożliwe z powodu "pęknięcia rury wodnej - zalanie papierów", a także zeznanie świadka M. A. M. z dnia [...]r., potwierdzającej okres zatrudnienia bezrobotnej w DW "A" oraz wskazującej na swoje zatrudnienie w tym ośrodku od [...]r. do [...]r., jak również zaświadczenie z dnia [...]r. wystawione przez Ośrodek Szkoleniowo-Wypoczynkowy "A" w K. informujące, że w czasie powodzi i ulewnych deszczy w 1997r. zostały zalane pomieszczenia archiwum, w którym były przechowywane między innymi akta osobowe byłych pracowników zatrudnionych w DW "A" w K., dlatego też trudno jest odtworzyć dokument stwierdzający zatrudnienie L. K. w DW "A". Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy skarżąca może skutecznie udowodnić okres zatrudnienia za pomocą w/w dowodów wobec nieposiadania innych dowodów na powyższą okoliczność oraz, czy organy prawidłowo oceniły zebrany na powyższą okoliczność materiał dowodowy i czy dokonały prawidłowych w sprawie ustaleń. Trafnie, rozpoznając sprawę, organ odwoławczy sięgnął do art. 75 § l k.p.a. określającego system dowodów w postępowaniu administracyjnym. Wskazać bowiem należy, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższego wyraża się stanowisko, że w sprawach o zasiłek przedemerytalny toczących się przed urzędami pracy ma zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego. Obowiązuje więc w tym postępowaniu także art. 75 § l k.p.a., zgodnie z którym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty i zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. Podkreślono także, że przepis art. 117 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie wprowadza ograniczeń w dowodzeniu zeznaniami świadków, faktów mających znaczenie dla ustalenia prawa do świadczeń przewidzianych w ustawie (wyrok SN z dnia 24 maja 2001r. sygn. I PKN 413/00, niepubl.). Nie ulega wątpliwości, że sformułowane w tym wypadku stanowisko odnosi się do całokształtu spraw związanych z postępowaniem w kwestii przyznania zasiłku przedemerytalnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy podjął wymagane kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrał obszerny materiał dowodowy, jednakże zasadnicze wątpliwości wiążą się ze sposobem oceny dowodów. Podstawową zasadą postępowania dowodowego jest wprawdzie zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jednak - by nie przekształcała się ona w ocenę dowolną (samowolną) - musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego wraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie przyjmuje się, że: 1) ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego; 2) organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na mocy art. 76 § l k.p.a. szczególne znaczenie dowodowe. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic, np. w zeznaniach świadków powołanych w sprawie. Można określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Ocena powinna być dokonana z uwzględnieniem zasad wiedzy, doświadczenia życiowego i prawideł logiki. Strona nie dysponowała żadnymi innymi dowodami poza swoim oświadczeniem i zeznaniami świadków dla wykazania swojego zatrudnienia w DW "A" w K. w okresie od [...]r. do [...]r. oraz w okresie od [...]r. do [...]r. Organ I instancji nie przeprowadził żadnych dowodów na powyższą okoliczność. Z decyzji tego organu nie wynika, by w ogóle przeprowadzał jakiekolwiek dowody mające na celu wyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności. W wydanej w sprawie decyzji nie zawarł istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co trafnie w odwołaniu podniosła skarżąca. Decyzja ta nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. Natomiast organ odwoławczy wprawdzie przeprowadził dowody zaoferowane przez skarżącą lecz dowodów tych nie ocenił w granicach zakreślonych przepisami k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy oczekiwał przedstawienia na okoliczność wykonywania pracy w spornym okresie bliżej niesprecyzowanego "dowodu podstawowego, głównego, którym można byłoby uwiarygodnić, że L. S. w ogóle świadczyła pracę w K." Wskazując na treść § 3 ust. l pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28.02.1997r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych podkreślił, że osoba rejestrująca się przedkłada do wglądu pracownikowi urzędu pracy dokonującemu rejestracji świadectwa pracy oraz inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień wywodząc, że na bezrobotnym spoczywa obowiązek przedstawienia wszystkich świadectw pracy i innych dokumentów niezbędnych w sprawie. O ile można się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, że to na bezrobotnym spoczywa obowiązek przedstawienia wszystkich świadectw pracy i innych dokumentów niezbędnych w sprawie, to należy podkreślić, że normy prawa materialnego będące podstawą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej należy dowodzić z zachowaniem reguł przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks ten wprowadza zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę równej mocy środków dowodowych. Z art. 7 kpa wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakłada na organy rozpoznające sprawę podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wyżej wskazany przepis zaś art.75 § 1 kpa nie pozwala na różnicowanie dowodów. Skoro zaś przepis art. 77 § 1 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, to za nieuprawniony należy uznać pogląd, według którego pewne fakty można udowodnić tylko określonymi środkami dowodowymi. Wprawdzie przepis § 3 ust. l pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28.02.1997r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych nakłada na osobę rejestrującą się obowiązek przedłożenia do wglądu pracownikowi urzędu pracy dokonującemu rejestracji świadectw pracy oraz innych dokumentów niezbędnych do ustalenia jej uprawnień, to jednak przepis ten nie ogranicza reguły wynikającej z art. 75 § 1 kpa. Powyższy przepis § 3 ust. l pkt 3 w/w rozporządzenia wskazuje jedynie na szczególną rolę zaświadczeń zakładów pracy oraz świadectw pracy w postępowaniu dotyczącym zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych. Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organy winny mieć jednak na względzie, że w licznych wyrokach sądowych, w tym m.in. w wyroku Sądu Najwyższego z 17 maja 1996r., sygn. I PRN 40/96 "Prokuratura i Prawo 1996, nr 10, s. 58, wyraża się niekwestionowane stanowisko, że świadectwo pracy nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244 kpc nawet wówczas, gdy wydane zostaje przez urząd administracji państwowej (wyrok z dnia 20 lutego 1991 r. I PR 422/90, nie publikowany). Nie zawiera ono elementów ocennych, a jedynie fakty wskazane w przepisie art. 97 Kodeksu pracy. Samo przez się nie tworzy praw podmiotowych, ani ich nie pozbawia. Nie ma więc cech wyłączności w zakresie dowodowym w postępowaniu o realizację tych praw (vide: uzasadnienie uchwały z dnia 28 września 1990r. III PZP 15/90, OSNCP 1991, z. 4, poz. 45). Dowód przeciwko stwierdzeniom, czy brakowi stwierdzeń w świadectwie pracy jako dokumencie, w ramach postępowania o konkretne roszczenie może być przeprowadzony w każdym czasie, także po upływie terminów z art. 97 § 21 k.p. (vide uzasadnienie uchwały z dnia 28 września 1990 r., III PZP 15/90, OSNCP 1991, z. 4. poz. 45). Analogicznie należy przyjąć, że świadectwo pracy nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. W świetle powyższego przyjąć należy, że organ odwoławczy mimo, że przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie, dopuszczając dowody zaoferowane przez skarżącą, to jednak dowodów tych nie ocenił zgodnie z wyżej wskazanymi regułami Kodeksu postępowania administracyjnego. Próbę takiej oceny podjął dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie jest przecież integralną częścią zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że rozpoznając sprawę organ I instancji nie zawarł w uzasadnieniu wydanej decyzji istotnych w sprawie ustaleń, co trafnie podnosiła w odwołaniu skarżąca. W uzasadnieniu decyzji organ ten w żaden sposób nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącej o spełnianiu przez nią przesłanek do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Dowody te przeprowadził dopiero i ocenił po raz pierwszy organ odwoławczy. W wyroku z dnia 20.05.1998r. sygn. IV SA 2058/97 (LEX nr 43276) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby bowiem zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tak więc każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania." Wyżej wskazane uchybienia procesowe, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowały konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § l pkt l c) wyżej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny dokonać prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem wyżej podanych zasad postępowania administracyjnego, następnie dokonać prawidłowych ustaleń faktycznych, z których winny wyciągnąć właściwe wnioski. Sąd nie orzekał w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), gdyż decyzja odmowna zasadniczo nie nadaje się do wykonania.