II SA/Wr 2530/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi W. C., S. S.- L. i J. M. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wezwania mieszkańców Osiedla O. do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwałą nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. w sprawie odrzucenia protestu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Zgodnie z uchwałą nr [...]z dnia [...]r. Rada Miejska W. rozstrzygnęła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla określonego obszaru w obrębie O. we W.. W dalszym toku postępowania właściwy organ gminy przeprowadził w sposób prawidłowy procedurę planistyczną według postanowień art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139). W ramach tego postępowania skarżący oraz inni, liczni mieszkańcy Osiedla O. wnieśli w terminie protest, w którym kwestionowali ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą nr [...]z dnia [...]r. Rada odrzuciła ten protest. Pismem z dnia [...]r. skarżący wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa powstałego na skutek podjęcia uchwały odrzucającej protest. W piśmie tym przytoczyli dotychczas zgłaszane zastrzeżenia wobec projektu planu, a w szczególności 1. przyjęcie wskaźnika [...] samochodów na [...]mieszkańców, oceniony przez nich jako nieaktualny 2. zafałszowanie problemu terenów zielonych 3. usytuowanie tzw. trasy powiatowej jako obwodnicy miejskiej, co wymagało odrębnego opracowania 4. dopuszczenie zabudowy na bazie dotychczasowych, niewydolnych instalacji kanalizacyjnej i burzowej 5. dokonanie podziału osiedla na dwie części 6. brak udostępnienia mieszkańcom projektu planu poza godzinami 10-14 i pobieranie opłaty skarbowej za wypisy i wyrysy planu 7. dokonanie zmiany charakteru osiedla domków jednorodzinnych na osiedle budynków mieszkalnych, prowadzące do znacznego pogorszenia jakości życia obecnych mieszkańców osiedla. Odnosząc się do tego wezwania Biuro Rozwoju W. opracowało wyjaśnienie, omawiające realność przyjętego wskaźnika motoryzacji, zawierające szczegółowe wyliczenie przekroczenia wskaźnika 50% terenów zielonych, wskazujące na korzyści dla mieszkańców osiedla wynikające z zaplanowania tzw. trasy powiatowej, przedstawiające trafność rozwiązania problemu odprowadzania wód deszczowych, tłumaczące konieczność opracowania odrębnych projektów planów dla dwóch części osiedla przy zachowaniu związków pomiędzy nimi i spójności z polityką przestrzenną zawartą w "Stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy W.", uzasadniające potrzebę tworzenia zespołów zabudowy typu wielorodzinnego w wybranych rejonach obszaru przy ograniczeniu wysokości i intensywności zabudowy oraz dopuszczeniu jej jako jednej z możliwych form, a w końcu podkreślające legalność i brak innej możliwości dokonania wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, niż to zostało uczynione oraz wskazujące na podstawę obowiązku pobierania opłaty skarbowej. Uchwałą nr [...]z dnia [...]r. Rada Miejska W. na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o Samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie uwzględniła wezwania mieszkańców Osiedla O. do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwałą nr [...]w sprawie odrzucenia ich protestu do projektu planu miejscowego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie uchwały Rady Miejskiej W. nr [...]z dnia [...]r. w sprawie nieuwzględnienia ich wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Gmina wniosła o odrzucenie bądź oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: O ile ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 24 ust. 2 ustanowiła możność zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uchwały o odrzuceniu zarzutu do projektu planu miejscowego, to przepis ten nie był według przeważającego w nauce prawa administracyjnego i orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu prawnego wystarczający do przyjęcia, że ustawa wyłącza możność zaskarżenia ponadto uchwały o odrzuceniu protestu na zasadach ogólnych tj. ustanowionych w ustawie o samorządzie gminnym. Uchwała o odrzuceniu protestu podlegała więc zaskarżeniu, jednak po wyczerpaniu procedury wynikającej z art. 101 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez radę gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, mógł – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Gdyby zatem teoretycznie przyjąć dopuszczalność zaskarżenia uchwały rady gminy o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego, to jej przesłanką powinno być wezwanie gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwała tj. uchwałą o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa wynikłego z podjęcia uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu należy jednak co do zasady wyłączyć dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały podjętej na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to jak wiadomo otwiera możność zaskarżenia uchwały naruszającej interes prawny skarżącego. Podjęcie uchwały w nawiązaniu do wezwania nie jest niezbędne dla dopuszczalności zaskarżenia uchwały, której dotyczyło wezwanie. Jednak podjęcie takiej uchwały z istoty rzeczy nie może nigdy naruszyć interesu prawnego skarżącego. Uchwała podjęta w nawiązaniu do wezwania nie załatwia żadnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Uchwała taka stanowi niekonieczny element procedury zaskarżenia uchwały podjętej "w sprawie", czyli nadającej się w ogóle do oceny według kryterium legalności. Sąd administracyjny orzeka na skutek skarg wobec aktów podejmowanych dla załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 – dalej p.s.a.). Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego może być zatem sprawa, w której podjęto uchwałę, zaś w wyniku kontroli legalności uchwały możliwe być powinno stwierdzenie jej nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 p.s.a) w związku z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Jak już wskazano, w nin. sprawie przedmiotem zaskarżenia nie była uchwała podjęta "w sprawie", lecz uchwała stanowiąca fragment procedury zaskarżania uchwały załatwiającej sprawę, a przy tym uchwała, której podjęcie było z mocy prawa obojętne bądź korzystne dla interesu prawnego skarżącego (przesłanką dopuszczalności zaskarżenia uchwały "merytorycznej" czyli w sprawie odrzucenia protestu było wezwanie, zaś uchwała dotycząca wezwania w aspekcie znaczenia dla uprawnień skarżących co najwyżej potwierdzała złożenie wezwania i wyznaczała termin do złożenia skargi na decyzję merytoryczną). Uwzględnienie skargi w nin. sprawie, tak samo jak jej nieuwzględnienie, nie mogło mieć nigdy i w ogóle jakiegokolwiek znaczenia dla sytuacji prawnej skarżących, skoro nie zaskarżyli oni uchwały w sprawie odrzucenia protestu, czyli tej teoretycznie dotykającej ich sfery prawnej. Uchwała przedstawiająca stanowisko jednej ze stron w sporze prawnym, odmawiająca uznania za słuszne żądania drugiej strony, nie mogła podlegać ocenie według kryterium legalności. Uchwała taka bowiem oznaczała jedynie stwierdzenie pewnego faktu, w postaci odmowy uwzględnienia twierdzenia skarżących o naruszeniu ich interesu prawnego uchwałą o odrzuceniu protestu. Tymczasem sprawą sądowoadministracyjną może stać się jedynie kwestia legalności danego aktu. Ustawa określa ściśle przypadki, w których dopuszczalne jest zaskarżenie aktu nie rozstrzygającego danej sprawy w całości i pod względem merytorycznym, lecz podjętego w ramach procedury jej rozpatrywania i dla załatwienia kwestii incydentalnych w toku postępowania. W odniesieniu do procedury zaskarżenia uchwały rady gminy, ustawa nie przewiduje możności zaskarżenia uchwały stanowiącej element tej procedury (jak podkreślono, element niekonieczny i nie mający znaczenia dla sfery prawnej uprawnionego) i dotyczącej jedynie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego. Wszystko to prowadzi do wniosku, że wniesienie skargi w nin. sprawie było niedopuszczalne. Dlatego i zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.