II SA/Wr 254/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015r. sprawy ze skargi J. M.i A. M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia oceny technicznej samowolnych robót budowlanych polegających na wykonaniu dodatkowej wylewki wraz z ociepleniem dachu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]), podjętym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nałożył na J. i A.M. obowiązek przedłożenia w organie nadzoru budowlanego oceny technicznej (część rysunkowa i opisowa) samowolnych robót budowlanych polegających na wykonaniu dodatkowej wylewki wraz z ociepleniem dachu, wykonanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. M. nr [...] w Ś., która ma wyjaśnić: - czy przedmiotowe samowolne roboty zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i wiedzą budowlaną, o których mowa w art. 5 ustawy Prawo budowlane, - czy przedmiotowe samowolne roboty budowlane spowodowały zagrożenie życia i zdrowia ludzi lub bezpieczeństwa mieszkańców budynku. W przypadku stwierdzenia braku zgodności wykonanych robót z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, ocena winna określać zakres niezbędnych robót budowlanych, które doprowadzą istniejący stan faktyczny do stanu zgodnego z prawem. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. M. występujący w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J.M. Postanowieniem z dnia [...]r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu podał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia zażalenia - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność postanowienia organu I instancji. Rozpatrzenie z kolei postanowienia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa - oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu zażaleniowym postanowienia ostatecznego, które korzysta już z ochrony trwałości. W orzecznictwie wskazuje się, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia winno mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy został przez stronę zachowany (orzeczenie WSA w Łodzi z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 604/12). Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ zażaleniowy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a., co wynika wprost z treści tego przepisu. W dalszej części organ odwoławczy wyjaśnił, iż ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że postanowienie PINB w Ś. nr [...] z dnia [...] r., zostało doręczone A. M. i J. M. w dniu [...] r., (tj. wtorek), a zatem ustawowy 7-dniowy termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 25 listopada 2014 r. Tymczasem zażalenie z dnia 25 listopada 2014 r., zostało złożone w PINB w Ś. osobiście przez A. M. w dniu 26 listopada 2014 r. (tj. środa), o czym świadczy pieczęć datownika na zażaleniu. Jednocześnie w piśmie z dnia 24 grudnia 2014 r., PINB wyjaśnił, iż zażalenie zostało złożone osobiście przez A.M. w dniu 26 listopada 2014 r., na dowód przesyłając potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię strony karty dziennika podawczego (zażalenie zarejestrowane pod nr [...] złożono osobiście w dniu 26 listopada 2014 r.) Mając zatem na uwadze, iż zażalenie zostało złożone 26 listopada 2014 r., a więc po upływie ustawowego terminu na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia, zdaniem organu odwoławczego w pełni uzasadnionym stało się wydanie postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła J. M. i A. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji z dnia [...] r., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że wbrew twierdzeniom organu nie złożyła zażalenia osobiście w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ś. w dniu [...]r. Zostało ono złożone za pośrednictwem poczty w dniu 25 listopada 2014 r., a skarżący posiadają potwierdzenie nadania przesyłki poleconej nr [...] w Urzędzie Pocztowym w Ś. Ponadto skarżący podali, że już w trakcie zgłaszania reklamacji powyższej przesyłki w dniu 13 lutego 2015 r. pracownik Urzędu Pocztowego stwierdził, w oparciu o informację wyświetloną na komputerze, że przesyłka została doręczona adresatowi w dniu 26 listopada 2014 r. W ich ocenie dowodem obalającym twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jest pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] r. adresowane do D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego potwierdzające jednoznacznie, że organ I instancji przekazuje w załączeniu zażalenie z dnia 25 listopada 2014 r. na postanowienie nr [...] i że zażalenie zostało wniesione w terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Pismem z dnia 5 maja 2015 r. uczestnik postępowania – Z.S. wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 17 czerwca 2015 r. skarżący złożyli pismo procesowe zawierające wniosek o zawieszenie postępowania i zawiadomienie prokuratora o możliwości popełnienia przestępstwa wywodząc, że nieprawdą są twierdzenia, iż zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. złożyli osobiście w siedzibie organu w dniu 26 listopada 2014 r. Ponadto skarżący przedłożyli do Sądu oryginał potwierdzenia nadania przesyłki poleconej nr [...] nadanej przez A.M. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. w dniu 25 listopada 2014 r. w Urzędzie Pocztowym w Ś., P.[...]. Sąd postanowił oddalić wniosek o zawieszenie postępowania. Ponadto Sąd postanowił dopuścić dowód z przedłożonego pisma [...] Ł.z dnia [...] r. na okoliczność nieuwzględnienia reklamacji przesyłki z dnia 25 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż zaskarżone postanowienie podjęte zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie z dnia [...] r. (nr [...]), którym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.) stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia zażalenia A.M. oraz J. M. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] r. nakładającego na skarżących obowiązek przedłożenia do dnia 31 stycznia 2015 r. oceny technicznej samowolnych robót budowlanych polegających na wykonaniu dodatkowej wylewki wraz z ociepleniem dachu, wykonanych w budynku mieszkalnym przy ul. M. [...] w Ś. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W sprawach zaś nie uregulowanych w rozdziale 11, dział II (zażalenie) powyższej ustawy do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.). Tak w doktrynie jak i judykaturze podzielane jest stanowisko, że stwierdzenie uchybienia terminu jest okolicznością obiektywną i niezależną od uznania organu odwoławczego. W razie bowiem jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w powyższym przepisie. Wskazać przy tym należy, że uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego, a następnie wydanie postanowienia opartego na art. 134 k.p.a. powoduje, że rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji staje się ostateczne. W konsekwencji kontrola powyższego postanowienia dokonywana przez sąd administracyjny, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do zakwestionowania legalności postanowienia wydanego na mocy art. 134 k.p.a. nie może obejmować badaniem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Postanowienie bowiem organu odwoławczego nie ma charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie, zażalenie nie może zostać rozpoznane. Tak, więc kontrola sądowoadministracyjna ogranicza się do oceny, czy rzeczywiście skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania lub zażalenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 9/09). Zawsze jednak stwierdzenie uchybienia terminu winno poprzedzać dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego co do tego, czy kwestionujący rozstrzygnięcie organu I instancji przekroczył termin. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie od postanowienia z dnia [...] r. (nr [...]) nie zostało złożone z uchybieniem terminu. W tym kontekście wskazać przede wszystkim należy, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej postanowienie PINB w Ś. z dnia [...] r. wynika, iż została ona doręczona A. M. i J. M. w dniu [...] r., (tj. wtorek). Tym samym ustawowy 7-dniowy termin do wniesienia zażalenia upłynął wraz z dniem 25 listopada 2014 r. Termin ten został przez skarżących dochowany, gdyż swoje zażalenie na egzemplarzu, na którym widnieje data 25 listopada 2014 r. złożyli za pośrednictwem urzędu pocztowego w Ś. w tym samym dniu – tj. 25 listopada 2014 r. nadając przesyłkę poleconą nr [...]. Okoliczność ta wynika z przeprowadzonego na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. dowodu z pisma [...] z dnia 16 marca 2015 r. na okoliczność nie uwzględnienia reklamacji przesyłki z dnia 25 listopada 2014 r. oraz przedłożonego przez skarżących potwierdzenia nadania niniejszej przesyłki poleconej. W tych okolicznościach nie można uznać za miarodajne twierdzenia, iż skarżący złożyli niniejsze zażalenie osobiście w siedzibie organu w dniu 26 listopada 2014 r., co też – zdaniem organu odwoławczego - ma uzasadniać potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia z dziennika korespondencji. Przywołana i uznana za udowodnioną na rozprawie okoliczność nadania zażalenia w dniu 25 listopada 2014 r. za pośrednictwem urzędu pocztowego jak również fakt braku jakiejkolwiek wzmianki o osobistym złożeniu zażalenia na przybitej na nim w dniu 26 listopada 2014 r. prezentacie uzasadnia twierdzenie strony skarżącej co do wskazywanej przez nich daty i formy złożenia zażalenia. Skoro zatem wbrew twierdzeniom organu nie sposób przyjąć, że skarżący złożyli niniejsze zażalenie osobiście w dniu 26 listopada 2014 r., a wnieśli je nadając w dniu 25 listopada 2014 r. w urzędzie pocztowym przesyłką poleconą wskazać należy, iż w realiach niniejszej sprawy skarżący dochowali przypisanego prawem terminu do zaskarżenia zażalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. W tych też okolicznościach wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegało zaskarżone postanowienie D. Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.stwierdzające uchybienie terminu do złożenia zażalenia. Podjęte ono bowiem zostało z naruszeniem art. 134 k.p.a. oraz na skutek zaniechania dokładnego i nie budzącego wątpliwości ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Mając powyższe na względzie, Sąd - uznając, że w realiach niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynika sprawy - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O wstrzymaniu wykonywania zaskarżonego postanowienia orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach kierując się dyspozycją z art. 200 p.p.s.a.