II SA/Wr 2544/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi T. U. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. OZ w J. G. z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji nr [...]z dnia [...].; 2. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia [...]nr [...]D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...] nr [...]o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej - uszkodzenia nerwów słuchowych u T. U. Decyzję powyższą wydano w oparciu o orzeczenia lekarskie: z dnia [...]oraz [...], w których u T. U. potwierdzono co prawda znaczny ubytek słuchu o charakterze odbiorczym, jednak kierując się wywiadem epidemiologicznym z miejsca pracy - Kopalni Węgla Brunatnego "A w B., przyjęto że pracując na stanowisku elektromontera od 1973r do 1997r. nie był on narażony na ponadnormatywny hałas, a zatem brak jest związku pomiędzy jego pracą zawodową a powstaniem niedosłuchu. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2001r. sygn. akt II SA/Wr 1009/99 Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu uchylił powyższe decyzje organów inspekcji sanitarnej stwierdzając, że w postępowaniu administracyjnym uchybiono obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co dopuszczono się naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego określonych w art. 7 i 77 k.p.a. oraz nie dopełniono wymogu orzekania na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie (art. 80 k.p.a.). Podstawowym zarzutem Sądu było, że z uzasadnienia decyzji oraz materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie wynikało, dlaczego przyjęto, iż skarżący nie pracował w narażeniu na hałas. Sąd uznał za niewystarczające ogólne powoływanie się na wywiad epidemiologiczny z miejsca pracy w sytuacji, gdy brak było danych nt. natężenia hałasu na stanowiskach pracy skarżącego w okresie jego zatrudnienia, skarżący kwestionował zawartą w wywiadzie charakterystykę stanowiska pracy, zaś podane w wywiadzie informacje były ogólnikowe i nie wskazywały, czy uwzględniono w nich uwagi pracownika co do opisu stanowiska pracy. Nie dysponując danymi nt. natężenia hałasu na stanowiskach pracy T. U. z lat 1973-1997 (pomiarów wówczas nie wykonywano), w ramach ponownego postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. zwrócił się do firmy "B" o przeprowadzenie pomiarów natężenia hałasu na stanowiskach porównywalnych - jak podano w protokole z kontroli sanitarnej nr [...]z [...]- do stanowisk, na których mógł pracować T. U., tj. na stanowisku elektromontera w warsztacie elektrycznym (stwierdzono natężenie hałasu 78 dB dla 480 min. czasu pracy) oraz na terenie odkrywki: (natężenie hałasu od 70 do 75 dB dla 480 min. czasu pracy). Powołując się na powyższe ustalenia odnośnie warunków pracy J. Ośrodek Medycyny Pracy wydał w dniu [...]orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - ze względu na "brak istnienia czynnika sprawczego - ponadnormatywnego hałasu". W orzeczeniu stwierdzono obustronny niedosłuch typu odbiorczego, wielkości średniej 57, 70 dB, po odliczeniu poprawki na wiek. Nie stwierdzono patologii w badaniu laryngologicznym. Po zbadaniu T. U. w trybie konsultacyjnym IMPiZŚ w S. orzeczeniem z dnia [...]potwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że przeprowadzona szeroka diagnostyka audiologiczna wykazała przesunięcie progu słuchu wielkości 52 dB (UP) i 68 dB (UL) - zweryfikowane audiometrią obiektywną ABR, obustronne ubytki słuchu w zakresie niskich częstotliwości (tzw. krzywa basowa - którą określono jako "niecharakterystyczną dla pohałasowego ubytku słuchu"), brak patologii w obrąbie ucha środkowego. Stwierdzono, że nie można u pacjenta wykluczyć z audiologicznego punktu widzenia fluktuacyjnego charakteru niedosłuchu typu menierowskiego. Określony w ten sposób charakter i wielkość niedosłuchu uznano za potwierdzony wynikami badań i diagnozą z JOMP w J. G. z [...]. Jako podstawę odmowy rozpoznania choroby zawodowej wskazano brak narażenia na hałas ponadnormatywny oraz nietypowy przebieg krzywych powietrznych. W oparciu o w/w orzeczenia lekarskie oraz wyniki przeprowadzonych w 2001r. w Kopalni "A pomiarów natężenia hałasu Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. decyzją nr [...]z dnia [...]. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - uszkodzenia nerwów słuchowych u T. U. W decyzji podkreślono, że sam fakt wykonywania pracy w warunkach narażenia na działanie czynnika szkodliwego nie jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej, skoro właściwa jednostka służby zdrowia nie rozpoznała choroby zawodowej. W odwołaniu T. U. podnosił, że o zawodowym pochodzeniu niedosłuchu świadczy m.in. fakt, iż od 1997r., tj. od momentu zakończenia pracy, jego słuch nie ulegał pogorszeniu, natomiast choroba postępowała w okresie zatrudnienia, co potwierdzają wg niego badania lekarskie. Zarzucił także, iż mimo zaleceń lekarza przeprowadzającego badania okresowe pracowników, w latach 1982 - 1997 jego warunki pracy nie uległy zmianie. W dodatkowym oświadczeniu z dnia [...]odwołujący zarzucił, że diagnozy lekarskie są sprzeczne w ocenie schorzenia, zaś stopień narażenia zawodowego ustalono w oparciu jedynie o porównywalne, a nie faktyczne warunki pracy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. Oddział Zamiejscowy w J. G. nie uwzględnił zarzutów odwołania i decyzją nr [...]z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu argumentowano, że Inspekcja Sanitarna nie ma podstaw do oceny jakości i rzetelności orzeczeń lekarskich w sprawie chorób zawodowych, może jedynie na podstawie orzeczenia wydać decyzję o stwierdzeniu lub braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W opinii organu odwoławczego orzeczenie pierwszej instancji oparto na dwóch jednakowo brzmiących opiniach o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, w których na podstawie przeprowadzonych badań oraz po uwzględnieniu danych dotyczących przebiegu choroby jednostki orzekające zgodnie przyjęły, że nie istnieje związek przyczynowy między uszkodzeniem narządu słuchu a wykonywaną przez T. U. pracą. Wniosek ten był, zdaniem organu, zasadny, jako że badania przeprowadzone w 2001r w kopalni "A na stanowiskach podobnych do tego, na jakim był zatrudniony odwołujący, nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm. Zarzut niewywiązywania się pracodawcy z obowiązku wynikającego z art. 229 § 4 Kodeksu pracy uznano za chybiony w świetle orzeczeń lekarskich dopuszczających pracownika do pracy na stanowisku elektromontera bez możliwości pracy na wysokości a w hałasie powyżej 85 dB - w ochronnikach słuchu. Nie zachodzi także, zdaniem Inspektora, sprzeczność między opiniami IMPŚ w S. a JOMP w J. G., jako że inne sformułowanie nazwy choroby w orzeczeniach było wynikiem poszerzenia badań audiologicznych w 2002r. Zaskarżając powyższą decyzję T. U. powtórzył zarzuty podnoszone w odwołaniu oraz w toku postępowania administracyjnego. Podkreślił, że jest znacząca różnica między rozpoznaniem niedosłuchu o charakterze odbiorczym (orzeczenie z 1998r.) a niedosłuchu w zakresie niskich częstotliwości (IMPŚ w S. z 2002r.). Skarżący ponownie argumentował, że nie można wyników pomiarów natężenia hałasu z 2001r. odnosić do warunków, w jakich pracował, jako że największe natężenie robót w kopalni przypadało na lata 1970-2000, a ponadto wbrew zaleceniom lekarza wielokrotnie brał udział przy próbach rozruchowych urządzeń, w czasie których urządzenia te oraz współpracujące podzespoły znajdowały się w ruchu. Jak podaje, pierwsze ubytki słuchu stwierdzono u niego w 1976r. podczas badań okresowych, po trzech latach pracy na stanowisku elektromontera odkrywkowego, wskutek czego w dalszych orzeczeniach o dopuszczeniu do pracy zezwolono mu na pracę na stanowisku elektromontera warsztatowego - co nie było respektowane przez pracodawcę. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o jej oddalenie z przyczyn powołanych w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) z dniem 01.01.2004r przestała obowiązywać ustawa z dnia 11.05.1995r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed dniem 01.01.2004r., podlegają rozpatrzeniu - zgodnie z art. 97 § 1 cytowanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) - przez wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej opiera się na kryterium zgodności z prawem aktów i działań administracji. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez Sąd wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiło rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 18.11.1983r. (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Stosownie § 1 tego aktu "Za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy" - co oznacza, że stwierdzenie choroby zawodowej jest uzależnione od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: potwierdzenia jednostki chorobowej umieszczonej w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego wyżej rozporządzenia oraz istnienia związku przyczynowego między powstaniem schorzenia a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, przy czym przy ocenie działania czynnika szkodliwego należy uwzględnić okoliczności wymienione w 1 ust. 2 tego rozporządzenia. Z kolei w myśl § 10 powołanego rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej wydaje właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny, na podstawie orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej, wydanego przez właściwą, w rozumieniu § 7 rozporządzenia, jednostkę służby medycznej oraz na podstawie wyników dochodzenia epidemiologicznego. Warunku rozpoznania choroby zawodowej przez właściwą jednostkę służby zdrowia nie można tym niemniej utożsamiać z bezwzględnym związaniem organu wspomnianymi orzeczeniami lekarskimi. Wymaga podkreślenia, że właściwy inspektor sanitarny wydaje decyzje w sprawie choroby zawodowej co prawda na podstawie orzeczenia lekarskiego, jednakże po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym związany jest obowiązkami wynikającymi ze szczególnych i ogólnych zasad postępowania określonych w k.p.a., w tym zasad i przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Kluczowe znaczenie w tym wypadku należy przypisać realizacji zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., która nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania w postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konkretyzację tej zasady stanowią przepisy art. 77 § 1 i 80 k.p.a., w myśl których na organach spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny, co powinno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. W ramach tej oceny organ administracji - nie przejmując kompetencji lekarza do dokonania rozpoznania - ma jednak prawo i obowiązek dokonać oceny zarówno orzeczenia, jak i innych dowodów zebranych w postępowaniu - z punktu widzenia ich wiarygodności. Dokonując zatem oceny orzeczenia organ winien zwrócić uwagę, czy orzeczenie to spełnia wymogi stawiane opinii biegłego - m.in. co do jasnego sformułowania diagnozy, wskazania rodzaju przeprowadzonych badań, omówienia ich wyników i sformułowania wniosków. Już w tym zakresie organy Inspekcji Sanitarnej uchybiły - w opinii Sądu - obowiązkom wynikającym z powołanych wyżej przepisów. Przede wszystkim wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie sposób uznać orzeczeń lekarskich wydanych w 2001 i 2002r. za "jednobrzmiące". JOMP w 2001r. rozpoznał u skarżącego znaczny ubytek słuchu o charakterze odbiorczym, a więc typowym dla związanego z hałasem, zaś o nierozpoznaniu zawodowego charakteru choroby przesądziła teza o braku narażenia na hałas w miejscu pracy. Natomiast IMPŚ w S. rozpoznał ubytki słuchu w zakresie niskich częstotliwości, niecharakterystyczne dla urazu pohałasowego oraz postawił hipotezę, że niedosłuch skarżącego ma charakter zmienny, typu menierowskiego - a więc brak związku schorzenia z hałasem wywodził z obrazu klinicznego, a nie danych dotyczących środowiska pracy. Należy przy tym podkreślić, że posługiwanie się określeniami "niecharakterystyczny" oraz "nie można wykluczyć" (choroby Meniera) świadczy jedynie o sformułowaniu pewnych hipotez co do przyczyn powstania niedosłuchu u skarżącego, które to w kontekście poprzednich wyników badań audiometrycznych - z 1998r i 2001r. (jednoznacznie wskazujących na odbiorczy charakter niedosłuchu) i ich interpretacji wymagały co najmniej pełniejszego uzasadnienia. Powoływanie się zarazem w orzeczeniu na wyniki badań z JOMP z [...], jako potwierdzające takie odmienne rozpoznanie, jest niezrozumiałe w sytuacji, gdy nie wyjaśniono np. czy ubytek słuchu w zakresie niskich częstotliwości oraz choroba Meniera są szczególnym przypadkiem odbiorczego ubytku słuchu, czy też wykluczają się wzajemnie lub czy powstania niedosłuchu typu menierowskiego nie można wiązać z hałasem. Dysponując orzeczeniami różniącymi się rozpoznaniem, organ inspekcji sanitarnej, mając na względzie z jednej strony obowiązek wszechstronnej oceny materiału dowodowego, z drugiej - ograniczenia wynikające z braku wiedzy i uprawnień z zakresu medycyny, winien był zatem rozważyć możliwość zwrócenia się o dodatkową opinię do innej jednostki służby zdrowia, właściwej w sprawach rozpoznawania chorób zawodowych. Przyjęcie przez organy orzeczenia IMPŚ w S. jako dowodu niepodlegającego dyskusji trzeba ocenić negatywnie także wobec faktu, że w orzeczeniu tym Instytut powołał się na badania w "poszerzonym zakresie" (m.in. audiometrię tonalną i impendancyjną), tym niemniej w aktach brak jest jakichkolwiek dowodów na ich przeprowadzenie; w karcie wypisowej umieszczono tylko wynik konsultacji laryngologicznej oraz określono poziom ubytków słuchu, stwierdzony metodą audiometrii obiektywnej. Również wnioski organów Inspekcji Sanitarnej co do braku narażenia skarżącego na działanie czynnika szkodliwego - hałasu, nie znajdują pełnego oparcia w zebranym materiale dowodowym. Wobec braku danych o rzeczywistym poziomie hałasu w środowisku, w jakim pracował skarżący, za dopuszczalne należy uznać posiłkowanie się aktualnymi wynikami pomiarów hałasu na stanowiskach "porównywalnych", jednakże odwoływanie się do tych wyników wymaga szczególnej ostrożności oraz uzasadnienia, dlaczego uznano je za miarodajne. W tym kontekście ogólnikowe stwierdzenie organu odwoławczego, iż "ze względu na specyfikę prac w Kopalni A można założyć, że obecne narażenie pracowników (na stanowisku elektromontera) na hałas nie odbiega od istniejącego w latach 1973-1997", jest dalece niewystarczające, jako że wcale nie wyjaśnia, jakie to specyficzne cechy tej pracy (np. te same typy urządzeń, środki ochrony) pozwalają przyjąć powyższe. Wojewódzki Inspektor Sanitarny dokonując oceny związku przyczynowego między pracą zawodową T. U. a powstaniem u niego niedosłuchu nie odniósł się także do zarzutów skarżącego, iż z dokumentacji lekarskiej wynikało, że jego choroba zaczęła postępować w okresie zatrudnienia (od 1976r.), zaś po przejściu na emeryturę nie rozwijała się. Ze znajdujących się w aktach sprawy zaświadczeń lekarskich wynika tymczasem, że w 1973r. skarżącego przyjęto do pracy na stanowisku elektromontera na powierzchni, bez jakichkolwiek przeciwwskazań, natomiast w roku 1987 lekarz zaznaczył, iż wskazana jest praca warsztatowa, zakaz pracy na wysokości oraz przy maszynach w ruchu, a w 1997r. w karcie skierowania na badania wskazano przyczynę skierowania: długotrwała choroba. Do konsekwentnie podnoszonych przez T. U. twierdzeń, że pracodawca nie przestrzegał wymogów określonych w orzeczeniu dopuszczającym go do pracy (m.in. zakazu pracy przy maszynach w ruchu) oraz że warunków pracy na "odkrywce" w okresie jego zatrudnienia nie można uznać za porównywalne do obecnych, organ również się nie ustosunkował - nie można bowiem za takie uznać stwierdzenia, że pracownik posiadał orzeczenie lekarskie o dopuszczeniu do pracy. Mimo, że dokumentacja z zakładu pracy stanowi podstawowy materiał dowodowy w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych, tym niemniej organ prowadzący postępowanie nie jest ograniczony w korzystaniu także z innych środków dowodowych, jak choćby zeznania świadków. Wątpliwości budzi także przesądzenie o braku związku przyczynowego między niedosłuchem T. U. a środowiskiem jego pracy na tej tylko podstawie, że natężenie hałasu na (porównywalnych!) stanowiskach nie przekroczyło dopuszczalnych norm. Wywodzenie tego rodzaju prostej zależności nie znajduje potwierdzenia ani w literaturze dot. chorób zawodowych, ani w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powoływane rozporządzenie RM w sprawie chorób zawodowych zawodowy charakter uszczerbku na zdrowiu wywodziło z faktu pracy w warunkach narażenia na działanie czynnika szkodliwego nie przesądzając, iż czynnik ten musi występować w ilościach przekraczających dozwolone normy. Oceny działania czynnika szkodliwego organ winien dokonać, w myśl p.1 ust. 2 cyt. rozporządzenia, z uwzględnieniem rodzaju, stopnia i czasu narażenia zawodowego oraz sposobu wykonywania pracy - co niewątpliwie każe brać pod uwagę normy bezpieczeństwa, umożliwiając jednakże indywidualne różnice odporności i wrażliwości ucha. Warto w tym miejscu zauważyć, że stwierdzony w badaniach z 2002r poziom hałasu w kopalni, na stanowiskach elektromontera warsztatowego i odkrywkowego, sytuował się na granicy lub wręcz przewyższał przyjęty w projekcie Dyrektywy Rady Europy nr 94/C130/-3 poziom 75 dB, przyjęty jako bezpieczny dla ochrony słuchu. Zarazem w orzecznictwie przyjmuje się w zasadzie jednomyślnie, że długi okres pracy w warunkach narażenia, nawet jeśli stężenie czynnika szkodliwego nie przekraczało dozwolonych norm, przemawia za przyjęciem istnienia związku między warunkami pracy a stwierdzoną chorobą; dowodu wymaga wówczas zaprzeczenie istnienia tego związku (na ten temat m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 października 1988r sygn. akt III PRN 6/88). Na konieczność indywidualnego traktowania każdego przypadku i odejścia od definiowania narażenia zawodowego jako przekroczenia dopuszczalnych norm zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 7 kwietnia 1982r. sygn. akt II SA 372/82 oraz z 7 stycznia 1994r. I SA 1640/93. Wskazane uchybienia w zakresie postępowania dowodowego stanowią, w ocenie Sądu, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - co uzasadnia uchylenie zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.s.a.