II SA/Wr 2553/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Andrzej Cisek Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant: Izabela Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi D.K.E.O. sp. z o.o. z/s w O. na uchwałę Rady Miejskiej w Z.S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu złożonego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.S. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Uchwałą Rady Miejskiej w Z.S. z dnia [...] r. (Nr [...]), podjętą w sprawie rozpatrzenia zarzutu złożonego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.S. na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. - Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) i art. 85 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U nr 80, poz. 717) Rada Miejska w Z.S. stwierdziła, że w okresie powtórnego wyłożenia skorygowanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.S. do publicznego wglądu w terminie od 2 do 24 czerwca 2003 r. oraz w okresie 14 dni po upływie powyższego terminu, został złożony zarzut D.K.E.O. sp. z o.o. z/s w O., dotyczący przeznaczenia działki ewidencyjnej nr 10/20 AM. l w Z.S.. W uchwale uwzględniono w części złożony zarzut, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że D.K.E.O. Sp. z o.o. dnia 29 sierpnia 2001 r. na posiedzeniu Rady Miejskiej w Z.S. dokonała prezentacji sposobu prowadzenia działalności na działce 10/20 usytuowanej na terenie Gminy Z.S.. Jej przedmiotem miało być magazynowanie prezentowanego wyrobu p nazwie TOFLEX - forma brykietu o barwie brązowej. Posiadający stosowne certyfikaty TOFLEX miał być magazynowany na tej działce, a następnie przewożony do kopalń, gdzie stosowany jest jako materiał posadzkowy. Rada Miejska większością głosów wydała opinię, że taka forma działalności nie stoi w sprzeczności z interesem Gminy i obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W projekcie nowego planu zagospodarowania przestrzennego tę działkę określono symbolem NOu - teren zakładu unieszkodliwiania odpadów wraz ze składowiskiem odpadów unieszkodliwionych i nadano temu formę już istniejącą, a nie planowaną. Zapis "składowisko odpadów unieszkodliwionych" stoi w sprzeczności z istniejącym planem zagospodarowania przestrzennego i z prezentowaną działalnością DKE O. na tej działce. Dnia 31 marca 2003 r. Rada Miejska uchwałą nr [...] utrzymała dotychczasowe przeznaczenie działki nr 10/20 pod działalność przemysłową i magazynową, uznając tym samym, że budowa składowiska odpadów jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia dotyczące otuliny Ś. Parku Krajobrazowego i wyznaczenie obszaru ograniczonego użytkowania wynikają z ustawy o ochronie środowiska, ochronie przyrody, prawo wodne, ustawy o odpadach oraz z przepisów szczególnych. Na koniec Rada Miejska dodała, że nie może uwzględnić zapisów porozumienia z dnia 14 grudnia .2001 r. na które powołuje się DKE O., gdyż dokument ten nie ma mocy wiążącej. Uwzględnia natomiast zarzut w części dotyczący zniesienia z projektu zapisu ograniczającego działalność wyłącznie do wykorzystania i przerobu zalegających na terenie materiałów skalnych i starych odpadów poprodukcyjnych. Reasumując organ stwierdza, iż utrzymuje się następującą klasyfikację spornej działki: 5 PPp/PSp - Teren projektowanej działalności przemysłowej i magazynowej; w granicach działek ewidencyjnych nr 10/10 i 10/20 AM. l - powierzchnia terenu ok. 8,00 ha. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Z.S. i zadecydowano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Na tę uchwałę skargę do sądu administracyjnego wniosła D.K.E.O. sp. z o.o. z/s w O.. Skarżący domaga się uwzględnienia zgłoszonego zarzutu w całości, bądź wyrażenia przez Radę Miejską jednoznacznego stanowiska w kwestii przeznaczenia działki 10/20, w skorygowanym planie w kontekście wydanej przez Burmistrza Miasta Z.S. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia 29 maja 2003 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że będąc w posiadaniu tej decyzji strona skarżąca podjęła działania i poniosła koszty związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestycji wskazanej w decyzji lokalizacyjnej dodając, iż planowane przedsięwzięcie spełnia wszystkie wymogi prawa ochrony środowiska. Zdaniem strony, przyjęcie w projekcie planu, iż na spornym terenie nie może mieć miejsca budowa składowiska odpadów, uniemożliwia inwestorowi prowadzenie prawidłowej działalności gospodarczej. Strona podkreśla, iż zapisy planu i brak precyzji w uzasadnieniu uchwały powodują, iż zarzut (w istocie) nie został rozpoznany. Zdaniem strony skarżącej ta lakoniczność i nieczytelność skutkuje nieważnością skarżonej uchwały, o co wnoszą skarżący. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga podlega uwzględnieniu. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na uchwały wydane na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Przedmiotem oceny wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest uchwała o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.) w terminie 30 dni od daty jej doręczenia została przez skarżących zaskarżona do sądu. Jak wynika z dyspozycji art. 24 ust. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zwierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne winno zatem przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut - tę która jest powiązana z treścią kwestionowanego projektu planu. Natomiast uzasadnienie prawne z kolei powinno przedstawiać związek konkretnej sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie danej osoby i wytłumaczenie na tle tych norm dlaczego postanowiono uwzględnić lub zwłaszcza nie uwzględnić danego zarzutu. Sądowa ocena legalności zaskarżonej uchwały (inaczej mówiąc zgodności jej z prawem) oznacza tyle, że Sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się w kwestii jej formy. Prowadzi to – ewentualnie – do zakwestionowania tego aktu w zakresie jego niepełności czy też braku uzasadnienia lub nieprawidłowości dotyczącej doręczenia kwestionowanej uchwały. Dodatkowo ocenie Sądu w przypadku zaskarżenia uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poddana jest prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaką precyzyjnie wskazuje art. 18 ust. 2 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Niesporne jest także to, iż gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy) czy też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów. W świetle ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pozostaje także niewątpliwe, że rada gminy rozpatrując zarzuty do projektu planu może wszystkie je odrzucić, a jedynym punktem dyscyplinującym ją w tym zakresie jest obowiązek umieszczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarówno Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawały szereg spraw dotyczących odrzucenia zarzutów zgłoszonych do projektów planów zagospodarowania miejscowego. Pozwoliło to już ugruntować to orzecznictwo, w szczególności w zakresie konfliktów wynikających na tle niespornego i oczywistego władztwa planistycznego gminy na jej terenie, a uprawnieniami poszczególnych jej mieszkańców, wynikającymi z przysługującego im do konkretnych działek (nieruchomości gruntowych) prawa własności. I tak w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r. (III RN 192/00, OSNAP 2002/ 15/346), zapadłym na tle odrzucenia zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów miasta B., Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie projektem planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że projekt ten, a w konsekwencji odrzucenia zarzutu i oddalenia skargi (przez NSA przyp. Sądu), uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości jej właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości". Przy ocenie, czy uchwała rady gminy odrzucająca zarzut do projektu planu miejscowego narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości gruntowej należy zatem starannie odróżniać zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu ograniczające prawo własności tej nieruchomości od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które nie ograniczają prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz naruszają istotę tego prawa. Trzeba mieć bowiem na uwadze przepisy Konstytucji chroniące prawo własności, w tym przepis art. 64 ust. 3, z którego wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. W związku z tym należy uznać za odosobniony pogląd wnoszącego (w tamtej sprawie) rewizję nadzwyczajną Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "ograniczenie prawa własności czynnościami organów administracji publicznej, którym właściciel musi się podporządkować, jest niewątpliwie naruszeniem istoty prawa własności", zaś stanowisko, że "w takiej sytuacji mamy do czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji" jest błędne, bowiem nie każde ograniczenie prawa własności narusza istotę tego prawa, tak jak nie każde działanie organu administracji publicznej, ograniczające prawo własności jest wywłaszczeniem w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 453), a już z pewnością pojęciem wywłaszczenia nie można objąć postanowień projektu i planu zagospodarowania przestrzennego "wpływających na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności" nieruchomości gruntowej". Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2001 r. (II SA/Kr 1970/01, ONSA 2002/4/164) stwierdził, że "jeżeli projekt planu zagospodarowania przestrzennego zamyka na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością, tym samym narusza interes prawny właściciela w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), niezależnie od tego, czy taką możliwość miał przed stworzeniem tego projektu. Naruszenie interesu prawnego nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana". W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 listopada 1999 r. (IV SA 1638/98, LEX nr 48261) NSA wskazał, że "rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie". W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, iż ukształtowana linia orzecznicza tak Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie sądowej kontroli uchwał odrzucających zarzuty do projektów planu, na czołowe miejsce wysuwa ocenę tychże uchwał z punktu widzenia zasadności i należytego udokumentowania planowanych zmian przeznaczenia terenu, objętego projektem planu, wpływających na możność gospodarowania nieruchomością gruntową przez jej właściciela. Mając zatem na względzie wskazane uwagi należy stwierdzić, iż w sprawie nie zostały spełnione wymogi zakreślone w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż odrzucenie zarzutu nastąpiło w formie uchwały, która nie zawiera dostatecznego uzasadnienia faktycznego z jakiej przyczyny organ uznał za jedynie słuszne rozwiązanie planistyczne ograniczające istotnie możliwość gospodarczego sposobu wykorzystania działki strony w sposób dotychczasowy, na który (jak wynika z twierdzeń strony) działka została nabyta. Jest to tym bardziej istotne, że skarżąca dysponuje opisaną wcześniej decyzją lokalizacyjną, co stanowiło dla inwestora promesę w zakresie planów, jakie właściciel wiąże z działką. Wskazać trzeba, że w świetle uwag podniesionych wyżej, zmiana planu będzie znacząco ingerować w prawo własności gruntu wnoszącego zarzut. Z uzasadnienia faktycznego uchwały nie wynika, by tak daleko idąca ingerencja była jedynym, ani nawet najbardziej pożądanym rozwiązaniem dla tego trenu. Nie wynika także co legło u podstaw takiej zmiany planu, która może mieć decydujący wpływ na możliwość zagospodarowania działki w sposób, dla którego została nabyta. Dodatkowo należy wskazać, iż uchwała jest tak skonstruowana, że nie wiadomo w jakim zakresie zarzut został uwzględniony, a w jakim nie. Reasumując, zadaniem Sądu, motywy jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały należy uznać za niewystarczające. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Rady Miejskiej będzie szczegółowe rozważenie możliwości rozwiązań planistycznych i ustosunkowanie się szczegółowe do wątpliwości i uwag zawartych w zarzucie, przede wszystkim w zakresie możliwości dotychczasowego, zgodnego z uprzednim planem wykorzystania działki strony. Suma omówionych okoliczności sprawia, iż skargę jako zasadną należało uwzględnić, co musiało doprowadzić do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały po myśli przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).