II SA/Wr 2563/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie sędzia WSA Teresa Cisyk-spr. asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wołczynie z dnia 10 września 2003 r., Nr XI/108/2003 w przedmiocie statutu gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. U z a s d n i e n i e Wojewoda Opolski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł skargę nr PN.III-PK-0914-10/2003 (bez daty), na uchwałę Nr XI/108/2003 Rady Miejskiej w Wołczynie, z dnia 10 września 2003 r., w sprawie zmiany uchwały dotyczącej Statutu Gminy Wołczyn. Wojewoda wniósł o uchylenie przywołanej wyżej uchwały, z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi podał, że zaskarżona uchwała posiada zapis, na podstawie, którego stosunki pracy pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie mianowania, zajmujących stanowiska nie objęte § 71 ust. 2 statutu gminy, miały ulec przekształceniu (z dniem wejścia w życie uchwały) w stosunki pracy na podstawie umowy o pracę. Wojewoda uznał za niedopuszczalne, zamieszczanie w statucie gminy, innych niż przewiduje ustawa regulacji dotyczących pracowników samorządowych. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, w granicach upoważnienia rady pozostaje jedynie określenie stanowisk, na których pracownicy samorządowi będą zatrudniani na podstawie mianowania. Wywiódł, iż statut gminy jest aktem prawa miejscowego o charakterze ustrojowym i nie jest w nim dopuszczalne zamieszczanie regulacji dotyczących indywidualnych spraw, w tym przypadku dotyczących zmiany treści umowy o pracę dla grupy pracowników samorządowych. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Wołczynie, pismem z dnia 22 grudnia 2003 r., wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że w przyjętym w dniu 20 czerwca 2003 r., Statucie Gminy Wołczyn, w § 71 ust. 2 określono stanowiska pracy objęte zatrudnieniem na podstawie mianowania, w sposób odmienny niż wynikało to z dotychczasowej regulacji, przyjętej przez poprzednio obowiązujący statut. Dlatego, zdaniem Rady zaistniała potrzeba dokonania regulacji dotyczącej osób, które są mianowane na stanowiska pod rządami poprzedniego statutu, a nie objęte nowym statutem do mianowania. Z uwagi na to, iż akt mianowania ma charakter decyzji administracyjnej, która winna mieć oparcie w prawie, a przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, nie przewidują regulacji do zmiany warunków zatrudnienia osób, które zajmowały dotychczas stanowiska pracy objęte mianowaniem, należało taką regulację wprowadzić, dla skuteczności podejmowania w tej kwestii decyzji. Wywiedziono, że skoro dla Rady, podstawą do określenia w statucie gminy stanowisk pracy, na których pracownicy zatrudniani są na podstawie mianowania, jest art. 2 ust. 2 powyższej ustawy, stąd również, uznała Rada upoważnienie z tego przepisu do określenia zmiany warunków zatrudnienia tychże pracowników mianowanych. Wskazano, że dokonany zaskarżoną uchwałą, zabieg legislacyjny przekształcenia stosunku pracy z mianowania, w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, znany jest polskiemu systemowi prawnemu i wprowadzany był w szeregu ustawach reformujących działalność różnych urzędów państwowych, a także banków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sad administracyjny. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Przedmiotem regulacji objętej zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w Wołczynie, z dnia 10 września 2003 r., w sprawie zmiany uchwały Nr XI/108/2003, z dnia 20 czerwca 2003 r. dot. uchwalenia Statutu Gminy Wołczyn, był zapis § 1, o brzmieniu: "..Stosunki pracy pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie mianowania, zajmujących stanowiska nie objęte w § 71 ust. 2 statutu Gminy Wołczyn, ulegają przekształceniu z dniem wejścia niniejszej uchwały w życie, w stosunki pracy na podstawie umowy o pracę." Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowiącym, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie statutu gminy. Do materii statutowej, na zasadzie art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, należy określenie stanowisk pracy, na których będą zatrudniani pracownicy samorządowi na podstawie mianowania. Przepis art. 2 pkt. 2 powyższej ustawy wyraźnie precyzuje kompetencję organu stanowiącego do określenia w statucie gminy, stanowisk pracy obsadzanych w drodze mianowania, zatem ustawodawca zapewnił radom gmin wpływ, na wskazanie stanowisk. Podkreślić należy, że statuty gmin, jako akty prawa miejscowego zaliczone są do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P). Wobec tego statut gminy kreuje prawo, przez określenie swojej struktury wewnętrznej, ale w granicach ustaw (art. 169 ust. 4 Konstytucji). Skoro, w art. 2 pkt. 2 ustawy o pracownikach samorządowych wskazano, iż w statucie określa się stanowiska do mianowania, to wyłącznie wyliczenie i ich nazwanie może być objęte regulacją statutową. Każde inne postanowienia w statucie, odnoszące się do kwestii mianowania pracowników samorządowych, nie mają oparcia w przepisach ustawy, a zatem są sprzeczne z prawem na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym. Rada Gminy Wołczyn, w zaskarżonej uchwale zadecydowała o istniejących stosunkach pracy z mianowania, przekształcając je w stosunki pracy na podstawie umowy o pracę, z uwagi, jak wywiedziono w odpowiedzi na skargę organu nadzoru, braku w tej kwestii regulacji prawnej. Z powodu ratio legis, jak podnosiła Rada, przyjęte rozwiązanie w zakresie przekształcenia powyższego stosunku pracy, nie może się ostać. Analogia czy ratio legis odnosi się do interpretacji przepisów prawa, nie może natomiast stanowić podstawy prawnej do podjęcia regulacji statutowej, w tym przypadku, przekształcenia stosunku pracy, zaskarżoną uchwałą. Regulacje w zakresie zatrudniania pracowników mianowanych, w tym możliwości pracodawcy w sytuacji dokonanych zmian organizacyjnych w zakresie stanowisk pracy, zawarte zostały w ustawie z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, a ustawodawca nie upoważnił organów stanowiących do dodatkowych regulacji w zakresie stosunków pracy. Zaskarżona uchwała, stanowi ingerencję, w kompetencję pracodawcy i w treść stosunku pracy z mianowania, który podlega szczególnej ochronie. Zwrócić przy tym należy uwagę, że stosunek pracy powstały w wyniku minowania tradycyjnie już wiązany jest ze wzmożoną dyspozycyjnością pracownika, co do czasu, miejsca i rodzaju wykonywanej pracy, zwiększonym stopniem podporządkowania w stosunku do podmiotu zatrudniającego, większą trwałością takiego stosunku pracy, a także zaostrzoną odpowiedzialnością porządkową i dyscyplinarną. Art. 2 pkt. 2 przywołanej ustawy, zawiera zakres merytorycznego upoważnienia rady gminy, ograniczającego się do sprecyzowania stanowisk, do mianowania w strukturze samorządu, w akcie o charakterze ustrojowym tj. statucie. Wobec tego, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, należało na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzec jak w sentencji.