II SA/Wr 257/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia P. P. SA (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...], którym nałożono na odwołującą się spółkę grzywnę w celu przymuszenia (w kwocie 30 000 zł) do wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB w W. z dnia [...], nr [...]. Na uzasadnienie organ wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. zobowiązano skarżącą do usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym budynku należącego do strony skarżącej, położonego w W., przy ulicy [...], poprzez: 1. Skucie zmurszałych i zawilgoconych tynków w piwnicy, osuszenie ścian i wykonanie tynków renowacyjnych oraz naprawa posadzki betonowej w piwnicy; 2. Wykonanie remontu elewacji poprzez uzupełnienie spoin między cegłami klinkierowymi oraz naprawę elementów ozdobnych z tynku; 3. Renowację lub wymianę wyeksploatowanej, nieszczelnej drewnianej stolarki okiennej oraz stolarki drzwiowej od strony podwórza; 4. Uzupełnienie tynków na ścianach w części strychowej budynku; 5. Uzupełninie spoin między płytkami klinkierowymi parapetów zewnętrznych; 6. Oczyszczenie i pomalowanie elementów stalowych bramy wjazdowej od ulicy [...] znajdującej się po lewej stronie budynku, 7. Naprawę powierzchni planu manewrowego z kostki granitowej poprzez likwidację zapadnięć; 8. Uzupełnienie fragmentów opaski betonowej przy drzwiach wejściowych os strony placu manewrowego. Termin wykonania obowiązków wynikających z decyzji określono na dzień [...], przy czym nakazano w jej treści uzgodnić prace z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, z uwagi na fakt, że budynek podlega takich ochronie. Powyższa decyzja nie została skutecznie zaskarżona, wobec czego stała się ostateczna. W dniu [...] organ pierwszej instancji skierował do strony skarżącej upomnienie, wskazując, że określony w treści decyzji termin wykonania robót upłynął. W dniu [...] P. P. złożyła kopię decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...], którą (po rozpoznaniu wniosku strony z dnia [...]), organ ten wydał skarżącej pozwolenia na wykonanie prac wynikających z decyzji, jednocześnie informując, że z powodu nierozstrzygnięcia przetargu na wyłonienie wykonawcy robót, nie wykonana została decyzja PINB w zakresie punktów 2, 3 i 5. W piśmie uzupełniającym wyjaśniono, że przetarg nie został rozstrzygnięty, ponieważ złożone oferty znacznie przekraczały środki posiadane na ten cel przez stronę, w związku z czym zabezpieczono stosowne środku i przesunięto termin realizacji robót wynikających z decyzji na [...]. Pismem z dnia [...] PINB w W. zwrócił się do strony o udzielenie informacji czy została wykonane obowiązku wynikające z decyzji z dnia [...]. W odpowiedzi strona poinformował, ze trwa procedura przetargowa na wykonanie na część robót, a pozostałe prace zostaną wykonane w miarę posiadanego budżetu. Kolejno w obszernym piśmie z dnia [...] P. P. SA poinformowała organ nadzoru budowlanego o dotychczas wykonanych pracach oraz przyczynach niewykonania obowiązków nałożonych decyzją. W piśmie tym kwestionowano dwukrotne pozostawienie przez organ bez rozpoznania wniosku o zmianę decyzji w s zakresie terminu wykonania prac. Podkreślono, że zwłoka w ich wykonaniu powstała z przyczyn niezależnych od strony, ograniczonej – jako podmiot publiczny – procedurami przetargowymi. W takim stanie sprawy, organ wystawił w dniu [...] tytuł wykonawczy nr [...]. W tym samym dniu wydał postanowienie nr [...], którym nałożył grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 30 000 zł na spółkę i wezwał do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz do wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. W obszernym uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił stan faktyczny sprawy od momentu wydania decyzji nakładającej obowiązki i podniósł, że pomimo upływu trzech lat od uostatecznienia się decyzji nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych, strona nie wykonała decyzji w części dotyczącej punktów 2, 3, 5 i 7 decyzji. Po rozpoznaniu zażalenia strony na wskazane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uznał, że obowiązek, nałożony decyzją, nie został wykonana od [...] DWINB uznał, że strona uchyla się od wykonania obowiązku, zatem organy mają obowiązek podjęcia kroków do wykonania przymusowego decyzji ostatecznej. Dalej DWINB podnosił, że w czasie [...] lat jakie upłynęły od uzyskania waloru ostateczności przez decyzję nakazową, spółka mogła podjąć szereg działań zmierzających do ich wykonania. Jednak żadnych z tych działań nie przeprowadzono skutecznie. Odnosząc się do treści zażalenia organ podkreślił, że kilkukrotnie Spółka deklarowała wykonanie robót w określonym czasie i nie dotrzymała żadnego ze wskazywanych przez siebie terminów. W ocenie organu odwoławczego wszczęcie w takiej sytuacji postepowania egzekucyjnego i orzeczenie o nałożeniu grzywny było słuszne. DWINB dodał również, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest środkiem łagodniejszym dla strony niż wykonanie zastępcze, które również pozostawało w dyspozycji organu, a nadto nałożona kwota nie jest wygórowana w kontekście deklarowanych wartości robót i budżetu strony. W skardze na ostateczne postanowienie zobowiązana, działając przez zawodowego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, oraz naruszenie art. 6 ustawy o egzekucji w administracji poprzez nieprawidłowe uznanie, że strona uchyla się od wykonania obowiązku i w konsekwencji nieuzasadnione zastosowanie środka w najwyższej wysokości i nie najmniej uciążliwego. Wskazała, w tym kontekście, że wielokrotnie deklarowała chęć wykonania obowiązków wynikających z decyzji, a nie zostały one ostatecznie wykonane z powodów niezależnych od strony. Wskazała na trudności z wyłonieniem wykonawcy robót z uwagi na niestabilność rynku i wahające się ceny drewna, a grzywna w celu przymuszenia nie zmieni tej okoliczności. Reasumując strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia za zasądzeniem na rzecz strony skarżącej kosztów postepowania w sprawie. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 poz. 2167) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane kryterium legalności wojewódzki sąd administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i obowiązujących przepisów nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli sądowej podlegało postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla miasta W. w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w związku z zaniechaniem wykonania obowiązku, określonego w tytule wykonawczym z dnia [...]. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2020.1427 t.j. z dnia 2020 sierpnia 2021) dalej jako "u.p.e.a"., w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Stąd nie prawem, lecz obowiązkiem wierzyciela – w niniejszej sprawie jest nim PINB w W., było doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...]. Co należy podkreślić, na obecnym etapie postępowania, ani organy prowadzące postępowanie egzekucyjne, ani też sąd, nie ma kompetencji do oceny prawidłowości tej decyzji, podobnie jak pozostawiania bez rozpoznania składanych przez stronę wniosków o zmianę decyzji w zakresie określonego w niej terminu na wykonanie prac. Z art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W tym miejscu podkreślenia jedynie wymaga, że spółka kwestionowała te rozstrzygnięcia dopiero w zażaleniu od postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia, natomiast nie podjęto żadnej próby zwalczania tych rozstrzygnięć w drodze administracyjnej lub sądowoadministracyjnej. Nadto godzi się również wskazać, że terminów o jakie wnioskowała spółka w tych pismach, spółka także nie dotrzymała. W kwestii przedmiotu postępowania trzeba przypomnieć, że w postepowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca przewidział instytucję zarzutów, które stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu. Rola zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się przede wszystkim do jednego ze sposobów weryfikacji czynności organów egzekucyjnych mających służyć ochronie adresata czynności, który może być wykorzystany wyłącznie na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Podstawą zarzutów mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 pkt 1 - 10 u.p.e.a., a zatem: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Z powyższego wynika, że będąc prawidłowo poinformowanym o możliwości złożenia zarzutów do postępowania egzekucyjnego i podstaw ich zgłoszenia w tytule wykonawczym- o czym była mowa wcześniej- strona nie zdecydowała się na ich złożenie i podniosła sprawę w zażaleniu na nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Skarżąca podnosi, że nie uchyla się od wykonania obowiązku, a więc nie wystąpiły okoliczności z art. 6 § 1 upea uprawniające do zastosowania środków egzekucyjnych. Sąd zwraca uwagę, że skarżąca nie wniosła zarzutów na podstawie art. 33 upea, służących weryfikacji dopuszczalności postępowania egzekucyjnego. Argument mający przemawiać za niecelowością egzekucji podnoszony jest zaś w skardze na zastosowanie konkretnego środka egzekucyjnego (grzywny), gdzie w zasadzie nie ma miejsca na rozważanie tego typu zagadnień. W okolicznościach sprawy jest jednak niewątpliwe, że skarżąca, mimo upomnienia, nie podjęła działań zmierzających do wykonania obowiązku w pełnym zakresie. Jak słusznie wskazały organy, terminy wykonania obowiązku upłynęły z początkiem [...]. Kwestie finansowania przez zobowiązanego robót nie mają zaś znaczenia dla oceny dopuszczalności postepowania egzekucyjnego. Fakt, że skarżąca wykonała część z obowiązków nie oznacza, że wierzyciel może odstąpić od obowiązku egzekucji w sytuacji, gdy dla wykonania pozostałych obowiązków nie podjęto skutecznych działań. Podejmowanie istotnych kroków zmierzających bezpośrednio do wykonania nakazanych obowiązków nie czyni - wbrew temu co sugeruje skarżąca - nałożenia grzywny w celu przymuszenia bezprzedmiotowym. Nie jest to bowiem wykonanie nałożonych obowiązków, a do tego zmierza zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Grzywna nakładana jest w celu doprowadzenia do pełnego wykonania obowiązków wynikających z wydanego orzeczenia, a nie w celu podjęcia kroków, które mają dopiero doprowadzić do takiego wykonania. Dopóki ciążący na zobowiązanym obowiązek nie zostanie w pełni wykonany organ zobligowany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, natomiast podjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do wykonania obowiązku, które jednak okażą się nieskuteczne, nie uzasadnia odstąpienia od egzekucji obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. Zgodnie z art. 119 § 1 upea, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jak wynika z art. 121 § 2 upea, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Stosownie zaś do art. 122 § 1 i 2 upea, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W okolicznościach sprawy wszystkie opisane wyżej warunki prawne zostały spełnione. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że gdy organ egzekucyjny ma do wyboru zastosowanie grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego, powinien w pierwszej kolejności zastosować grzywnę w celu przymuszenia, a dopiero w sytuacji, gdy okazała się ona nieskuteczna, w drugiej kolejności wdrożyć środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego (wyrok NSA z 13 maja 2009 r., II OSK 767/08; wyrok WSA we Wrocławiu z 19 kwietnia 2017 r., II SA/Wr 625/16 - publ. CBOSA). Pogląd ten zachowuje swoją aktualność w realiach rozpatrywanej sprawy. Biorąc pod uwagę wyższe koszty wykonania zastępczego, byłyby one nieporównywalnie większym obciążeniem dla budżetu skarżącej (według skarżącej jest to koszt sięgający kilku milion złotych), aniżeli samodzielna realizacja obowiązku pod przymusem zastosowanej względem niej grzywny. Jak słusznie wskazał PINB, a za nim DWINB, w razie wykonania obowiązku zobowiązany może się ubiegać o jej umorzenie bądź zwrot. Ponadto, w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego, zobowiązany ma możliwość wyboru wykonawcy ciążącego na nim obowiązku oraz najkorzystniejszej w jego ocenie oferty. Sąd zwraca też uwagę, że zgodnie z art. 121 § 4 upea, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Ustawodawca wprost dopuszcza więc stosowanie grzywny w przypadku obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego. Określona przez organ egzekucyjny kwota grzywny jest adekwatna do celu, jakiemu ma służyć. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione (wyrok NSA z 10 marca 2015 r., II OSK 1915/13, publ. CBOSA). Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., II OSK 956/17, publ. CBOSA). Jak trafnie wskazał PINB w swoim postanowieniu, z uwagi na koszt koniecznych prac remontowych wielokrotnie przekraczający maksymalną wysokość grzywny, grzywna ta musi być na tyle wysoka, by determinowała skarżącą do samodzielnego wykonania obowiązku. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia powinno zagwarantować, że strona nie odstąpi od realizacji nakazu po tym jak zostanie on wykonany w części. Skoro zagrożenie wszczęciem egzekucji administracyjnej nie przyniosło spodziewanego efektu, tylko nałożenie grzywny w celu przymuszenia może ten stan zmienić. Ponadto, za wymierzeniem takiej kwoty grzywny w celu przymuszenia przemawia również fakt, że w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia nakładana jest jednorazowo. Wobec tego kwota grzywny musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego, a nie poprzez zastosowanie wykonania zastępczego. W konsekwencji nie ma podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.