II SA/Wr 2581/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Alicja Palus, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Agnieszka Karcz, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Dolnośląskiego Zakładu Termoenergetycznego S.A. w Wałbrzychu na uchwałę Rady Miejskiej w Kłodzku z dnia 10 października 2002r. Nr LXIV/390/2002 w przedmiocie protestów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru południowo-zachodniej części miasta Kłodzka oddala skargę W dniu 20.08.2002r. skarżący złożył zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru południowo-zachodniej części miasta Kłodzka w zakresie § 7 pkt 2.2. i § 8 pkt 7 projektu, przewidujących budowę lokalnych kotłowni gazowych i dopuszczających realizację lokalnych systemów ogrzewania ekologicznego oraz niezbędnych obiektów inżynierskich. W uzasadnieniu podał, że jest właścicielem nieruchomości wchodzących w skład scentralizowanego systemu cieplnego miasta Kłodzka, na podstawie umowy sprzedaży zawartej z Gminą Kłodzko. W § 8 umowy sprzedaży Gmina zobowiązała się wobec skarżącego, że nie będzie budować ani wyrażać osobom trzecim zgody na budowę konkurencyjnego systemu cieplnego. Skarżący dokonał wielomilionowych inwestycji w sieć cieplną likwidując istniejące lokalne kotłownie węglowe. W dniu 23.11.2000r. Rada Miejska w Kłodzku podjęła uchwałę nr XXXVI/222/2000 w sprawie przyjęcia "Założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, paliwa gazowe i energię elektryczną", przewidującą również likwidację kotłowni lokalnych. W projekcie planu nastąpiła zasadnicza zmiana stanowiska władz lokalnych w kwestii sieci ciepłowniczej i ochrony środowiska, nie mająca ani uzasadnienia ekonomicznego ani w zakresie ochrony środowiska. Skarżący posiada interes prawny jako właściciel sieci cieplnej, a ponadto zgodnie z ustawą Prawo energetyczne z dnia 10 kwietnia 1997r. (art. 7 ustawy) oraz § 15 i § 19 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 11.08.2000r. w sprawie szczegółowych warunków przyłączenia podmiotów do sieci ciepłowniczych, obrotu ciepłem, świadczenia usług przesyłowych, ruchu sieciowego i eksploatacji sieci oraz standardów jakościowych obsługi odbiorców (Dz. U. Nr 122, poz. 1336). Wynikające z dalszych przepisów szczegółowych obowiązki skarżącego ulegną skonkretyzowaniu po zrealizowaniu inwestycji objętych zaskarżonym planem, które zagrażają dobru majątkowemu skarżącego jako właściciela sieci cieplnych. Na posiedzeniu w dniu 4.09.2002r. Zarząd Miasta Kłodzka zakwalifikował powyższy zarzut jako protest i postanowił o jego odrzuceniu, bowiem kwestionowane fragmenty projektu planu nie zmieniają istniejącego systemu grzewczego oraz istniejącej sieci, a jedynie dopuszcza alternatywny system ogrzewania ekologicznego. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska odrzuciła w całości ten protest, gdyż kwestionowane ustalenia planu nie naruszają interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego, gdyż nie nakazują dokonania zmian systemu grzewczego i sieci ciepłowniczej, a dopuszczają jedynie możliwość zastosowania alternatywnego sposobu ogrzewania ekologicznego. Uchwała zawiera pisemne uzasadnienie. W szczególności wskazano, że kwestionowane ustalenia projektu nie dotyczą i nie naruszają interesu prawnego wnoszącego protest. Skarżący nie ma przymiotu strony jedynie z uwagi na posiadanie systemu cieplnego w Kłodzku. Zastosowanie ekologicznego sposobu ogrzewania nie spowoduje pogorszenia stanu środowiska. Skarżący złożył wniosek o usunięcie naruszenia prawa na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, w przedmiocie formalnego rozpatrzenia zarzutów wniesionych w dniu 20 sierpnia 2002r. i domagał się uchylenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu twierdził, że Rada nie miała kompetencji do odmiennego zakwalifikowania zarzutu do projektu planu, jako protestu. W nawiązaniu do tego wniosku Burmistrz Miasta Kłodzka poinformował skarżącego, że jest on bezzasadny. Uzasadnione było zarówno odrzucenie protestu, jak też jednoczesne uchwalenie planu miejscowego. W skardze skarżący podtrzymał twierdzenie, że skoro wniósł zarzut, to samowolne było zakwalifikowanie go jako protestu. Posiadanie interesu prawnego skarżący wykazał w toku spraw tut. Sądu sygn. akt 1195/02, 1196/02, 1197/02, 1198/02, 1199/02, 1200/02. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący nie był właścicielem nieruchomości posiadającym interes prawny w postępowaniu planistycznym. Nie posiadał tytułu prawnego do gruntu na obszarze objętym projektowanym planem. W pozostałym zakresie organ podtrzymał dotychczasową argumentację. Alternatywny wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadnił oceną, ze wezwanie do usunięcia naruszeń nie dotyczyło zaskarżonej uchwały, lecz uchwały o uchwaleniu planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 i 2 tej ustawy, w tym samym terminie protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w takim projekcie. Natomiast według art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591), zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwałę podjętą przez organ gminy może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z uwagi na tożsamość podstawy zarzutu i skargi powszechnej oraz wyraźne wskazanie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jedynie na uchwałę o odrzuceniu zarzutu, niekiedy wyłączano dopuszczalność skargi powszechnej na uchwałę o odrzuceniu protestu, ostatecznie jednak przyjęło się, że skarga ta przysługuje, chociaż przy iluzorycznej możności wykazania jej zasadności. Z przedstawionego zgodnie przez strony stanu faktycznego wynikało, że skarżąca Spółka prowadzi przedsiębiorstwo cieplne, będąc właścicielem nieruchomości położonej poza obszarem objętym projektem planu miejscowego, natomiast posiadając na tym obszarze sieci cieplne wchodzące w skład jej przedsiębiorstwa. Organ przyjmował ponadto, że gdyby skarżący był właścicielem nieruchomości objętej projektem planu, to przysługiwał by mu zarzut, a nie protest. W tym stanie sprawy wymagało rozstrzygnięcia, czy skarżący posiadał interes prawny oraz czy został on naruszony przez projekt planu przewidujący możliwość odłączenia się niektórych odbiorców energii cieplnej od sieci cieplnej należącej do skarżącego, po wybudowaniu ekologicznej kotłowni lokalnej. Z uwagi na treść art. 49 kodeksu cywilnego należy przyjąć, że sieci cieplne nie stanowią "przedłużenia" nieruchomości przedsiębiorstwa cieplnego, lecz stanowiące jego składnik samoistne rzeczy ruchome. Trafnie zatem obie strony przyjmowały, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym projektem planu. Projekt ten nie naruszał sieci cieplnej należącej do skarżącego, skoro stwarzał jedynie możliwość powstania konkurencyjnej sieci cieplnej. Powstanie takiej sieci mogłoby naruszyć interesy ekonomiczne skarżącego, lecz nie interes prawny. Potencjalny wpływ projektu planu na sposób funkcjonowania przedsiębiorstwa skarżącego, wynikający m. in. z przytoczonych przepisów prawnych o charakterze branżowym, również nie oznaczał naruszenia jego interesu prawnego. Skarżący nie nabył interesu prawnego chronionego w sferze administracji publicznej na podstawie umowy cywilnoprawnej lub ogólnej uchwały nie adresowanej do niego i nie mającej charakteru prawa miejscowego. Uchwała w sprawie planu miejscowego wcale nie musiała respektować uprawnień cywilnoprawnych skarżącego wynikającej z zawartej przez niego umowy oraz powinna być spójna jedynie z uchwałą w sprawie stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie zaś z innymi uchwałami dotychczas podjętymi. Ustalenia planu, że "dopuszcza się realizację lokalnych systemów ogrzewania ekologicznego oraz niezbędnych obiektów inżynierskich" lub "istniejący system ogrzewania może być uzupełniony przez alternatywne sposoby ogrzewania ekologicznego", zaś "dla nowoprojektowanego osiedla i nowoprojektowanej zabudowy przewidzieć ogrzewanie w oparciu o paliwo ekologiczne lub włączyć do istniejącego systemu" nie naruszyły interesu prawnego skarżącego przez to jedynie, że teoretycznie zagrażały uszczupleniu jego wyłączności czy swoistego monopolu na dostawy energii cieplnej. Prawidłowa polityka przestrzenna zmierzająca do ograniczenia liczby lokalnych kotłowni węglowych, także nie została naruszona przez dopuszczenie lokalnych systemów ogrzewania ekologicznego. Powinno być oczywiste, że planowanie przestrzenne, w tym konkretne plany miejscowe, nie mogą służyć zagwarantowaniu interesu ekonomicznego jednostkowego sprzedawcy zbywającego dotychczas swój towar na danym terenie, zaś pozytywne lub negatywne skutki planu dla takich interesów nie mają żadnego znaczenia przy dokonywaniu oceny legalności planu i wpływu na interes prawny takiego podmiotu. Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.