II SA/Wr 2638/03

4 II SA/Wr 2638/03 Wyrok W Imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Dnia 3 marca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: S. NSA del. do WSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie: S. NSA del do WSA Jolanta Sikorska S. NSA del. do WSA Bogumiła Skrzypczak (sprawozdawca) Protokolant: Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2004 roku sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Nowa Ruda na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 października 2003 roku Nr PN.II.0911-22/173/03 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr 89/XI/03 Rady Miejskiej w Nowej Rudzie z dnia 24 września 2003r. w sprawie przystąpienia Gminy Miejskiej Nowa Ruda do Lokalnej Organizacji Turystycznej Ziemi Kłodzkiej; - o d d a l a skargę. Uzasadnienie. Wojewoda Dolnośląski – powołując się na art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - stwierdził nieważność uchwały Nr 89/XI/03 Rady Miejskiej w Nowej Rudzie z dnia 24 września 2003r. w sprawie przystąpienia Gminy Miejskiej Nowa Ruda do Lokalnej Organizacji Turystycznej Ziemi Kłodzkiej, jako sprzecznej z prawem. Organ nadzorczy stwierdził, że na sesji w dniu 24 września 2003r. Rada Miejska w Nowej Rudzie podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia Gminy Miejskiej Nowa Ruda do Lokalnej Organizacji Turystycznej Ziemi Kłodzkiej. W § l uchwały postanowiono, że Gmina Miejska Nowa Ruda przystępuje do stowarzyszenia na prawach członka zwyczajnego. W § l statutu Stowarzyszenia Lokalna Organizacja Turystyczna Ziemi Kłodzkiej, stanowiącego załącznik do uchwały postanowiono, że Stowarzyszenie skupia osoby fizyczne branży turystycznej oraz jednostki samorządu terytorialnego na prawach członka zwyczajnego. W uchwale powołano art. 84 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami. Organizację, zadania oraz tryb pracy stowarzyszenia określa statut stowarzyszenia. Przepis ten stanowi także, że do stowarzyszeń gmin stosuje się odpowiednio przepisy Prawa o stowarzyszeniach, z tym, że do założenia stowarzyszenia wymagane jest uczestnictwo co najmniej trzech założycieli. Organ nadzorczy wskazał także, że ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jednolity z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) w preambule i art. l ust. l, oraz art. 3 umożliwia stowarzyszanie się "obywateli polskich". Taka redakcja ustawy w ocenie organu nadzorczego oznacza, że stowarzyszać się mogą osoby fizyczne. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 3 osoba prawna może być jedynie wspierającym członkiem stowarzyszenia. Na zasadzie wyjątku od reguły Prawo o stowarzyszeniach zezwala na stowarzyszanie się osób prawnych. Artykuł 22 ust. l pozwala na tworzenie związku stowarzyszeń, który może skupiać w zasadzie stowarzyszenia, ale również inne osoby prawne, nie mające celów zarobkowych. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, stowarzyszenia w liczbie co najmniej trzech mogą założyć związek stowarzyszeń. Analogiczne uregulowanie zawiera art. 84 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Z przepisów tych wynika, że gmina może tworzyć i przystępować do stowarzyszeń jedynie z gminami, powiatami i województwami. Nie istnieje natomiast podstawa prawna do przystąpienia gminy do stowarzyszenia osób fizycznych. Zdaniem organu nadzoru tym bardziej gmina nie może przystąpić do stowarzyszenia na prawach członka zwyczajnego. Gmina Miejska Nowa Ruda wniosła na to rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzuciła, że Rada Miejska w Nowej Rudzie nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody. Gmina Miejska Nowa Ruda do chwili obecnej jest członkiem stowarzyszeń nie tylko z udziałem gmin, powiatów, czy województw ale także z udziałem osób fizycznych. Przykładem takiego stowarzyszenia jest "Noworudzko - Radkowskie Stowarzyszenie Bezpieczne Gminy", które działa od 11 stycznia 2002 r. Wojewoda nie kwestionował identycznych zapisów uchwały, które stały się przyczyną nieważności uchwały w sprawie przystąpienia Gminy Miejskiej Nowa Ruda do Lokalnej Organizacji Turystycznej Ziemi Kłodzkiej. Ponadto Wojewoda nie wskazał z jakiego przepisu wynika zakaz przystępowania gmin do stowarzyszeń z udziałem osób fizycznych. Skarżący wskazał, że do Stowarzyszenia Lokalna Organizacja Turystyczna Ziemi Kłodzkiej należy Powiat Kłodzki, Gmina Duszniki Zdrój, Gmina Lewin Kłodzki, Gmina Radków, a Gmina Miejska Nowa Ruda była kolejną jednostką samorządu terytorialnego, która wyraziła wolę przystąpienia do tego Stowarzyszenia. W związku z tym, że statut Stowarzyszenia został zarejestrowany w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu 24 września 2002 r., Gmina Miejska Nowa Ruda przystępując do Stowarzyszenia nie mogła zmienić jego statutu, gdyż takie uprawnienie należy do kompetencji Walnego Zgromadzenia. Nie jest zatem zasadny zarzut Wojewody w odniesieniu do § 9 ust. l statutu Stowarzyszenia. Skarżąca Gmina zarzuciła, że gdyby nawet przyjąć interpretację Wojewody, w sprawie powinna nastąpić jedynie sygnalizacja dotycząca ewentualnej zmiany zakwestionowanego przepisu uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały uniemożliwia Gminie działanie w stowarzyszeniu, ograniczając tym samym wolę wspierania idei rozwoju branży turystycznej na Ziemi Kłodzkiej. Dlatego Rada Miejska w Nowej Rudzie w dniu 26 listopada 2003 r. podjęła uchwałę o zaskarżeniu przedmiotowego rozstrzygnięcia. Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i przytoczył argumentację zawartą uprzednio w rozstrzygnięciu nadzorczym. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zmn.) do rozpoznania skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 roku – właściwy obecnie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt.7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do kontroli działalności administracji publicznej, wyrażającej się – między innymi - w rozpoznawaniu skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Kontrola ta ma na celu ocenę legalności zaskarżonego aktu, a więc ocenę jego zgodności z prawem. Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są określone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym). Zasadny jest pogląd wyrażony w rozstrzygnięciu nadzorczym, że uchwała Nr Nr 89/XI/03 Rady Miejskiej w Nowej Rudzie z dnia 24 września 2003r. w sprawie przystąpienia Gminy Miejskiej Nowa Ruda do Lokalnej Organizacji Turystycznej Ziemi Kłodzkiej jest sprzeczna z prawem. W szczególności jest ona sprzeczna z art. 84 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zmn.). Przepis ten ma następujące brzmienie: "...Art. 84. 1. W celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów, gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami. 2. Organizację, zadania oraz tryb pracy stowarzyszenia określa jego statut. 3. Do stowarzyszeń gmin stosuje się odpowiednio przepisy Prawa o stowarzyszeniach, z tym że dla założenia stowarzyszenia wymaganych jest co najmniej 3 założycieli..." Redakcja tego przepisu daje podstawy do wnioskowania, że gminy mogą tworzyć stowarzyszenia pomiędzy sobą, względnie także z powiatami i województwami. Ustęp 1 tego przepisu stwierdza bowiem, że "...gminy mogą tworzyć stowarzyszenia..." Przepis ten więc zezwala gminom - co do zasady – na tworzenie stowarzyszeń między sobą. Dodatkowo zaś wskazuje, że uprawnienie to dotyczy także tworzenia stowarzyszeń z powiatami i województwami. Wniosku tego nie może zmienić treść ustępu 3 tego przepisu, nakazującego odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o stowarzyszeniach do tych stowarzyszeń, o których mowa w ustępie pierwszym. Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że stosowanie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 855 ze zmn.) może być jedynie "odpowiednie". "Odpowiednie" stosowanie przepisów innej ustawy oznacza, że druga ustawa może być stosowana wprost, względnie z odpowiednimi modyfikacjami, uzasadnionymi danym stanem faktycznym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 855 ze zmn.) w ogóle nie można stosować do badania kwestii budzącej w tej sprawie najistotniejsze wątpliwości, tj. do zagadnienia, czy Gmina Miejska Nowa Ruda mogła przystąpić do stowarzyszenia Lokalnej Organizacji Turystycznej Ziemi Kłodzkiej. W sprawie jest bowiem niesporne, że stowarzyszenie to tworzą osoby fizyczne i prawne, zaś Gmina Miejska Nowa Ruda miała w tym stowarzyszeniu mieć cechy członka zwyczajnego. Jak trafnie wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym – wspomniana ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. w ogóle nie przewiduje możliwości stowarzyszania się osoby prawnej razem z osobami fizycznymi, jeżeli osoba prawna miałaby mieć status członka zwyczajnego. Przepis art. 10 ust. 3 tej ustawy stwierdza bowiem, że w takim przypadku osoba prawna może mieć jedynie status członka wspierającego. Ponadto ustawa ta tylko w jednym przypadku (art. 22) przewiduje możliwość zrzeszania się osób prawnych wskazując, że mogą one tworzyć związki stowarzyszeń. Przedstawiona wyżej analiza przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 855 ze zmn.) daje podstawy do uznania, że ustawa ta nie może być stosowana ani wprost, ani z modyfikacjami przy ocenie jakie stowarzyszenia może tworzyć gmina. Skoro gmina jest osobą prawną – zgodnie z przepisami tej ustawy – mogłaby jedynie tworzyć związki stowarzyszeń. Dlatego też co do tej kwestii przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 855 ze zmn.) nie mogą być stosowane "odpowiednio" do stowarzyszeń tworzonych przez gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że regulacja zawarta w art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. Nr 142 poz. 1591 ze zmn.) jest regulacją wyczerpującą i w tym zakresie przepisy zawarte w ustawie z dnia 7 kwietnia 1989 r. o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 855 ze zmn.) nie mogą mieć zastosowania. Nie jest natomiast wykluczone "odpowiednie" stosowanie przepisów tej ostatniej ustawy do stowarzyszeń gmin, w takim zakresie, w jakim nie pozostają one w sprzeczności z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. Nr 142 poz. 1591 ze zmn.). W rezultacie zasadnie organ nadzoru wskazał, że Gmina Miejska Nowa Ruda nie mogła przystąpić do stowarzyszenia mogącego zrzeszać także osoby fizyczne. Przystąpienie do stowarzyszenia o takim charakterze nie znajduje bowiem oparcia w cyt. art. 84 ust. 1. Nie można zgodzić się z tymi zarzutami skargi, w których Gmina Nowa Ruda zarzucała, iż ewentualne naruszenie prawa nie miało charakteru istotnego. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżniając kategorie wad uchwał organu gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, nie wymienia rodzaju wad, które należą do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. Nr 142 poz. 1591 ze zmn.) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio w postępowaniu dotyczącym wydania aktu nadzoru. Przy braku innych ustawowych wskaźników przyjąć więc należy, że przez pojęcie "istotne naruszenia prawa" należy rozumieć takie naruszenia prawa, które są znane na gruncie wykładni przepisów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W oparciu o rozwiązania przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego do "istotnych naruszeń prawa" należy zaliczyć naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów regulujących hipotetyczną treść uchwał - przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał. Przyjęcie w kwestionowanej uchwale, iż Gmina Miejska Nowa Ruda przystępuje do stowarzyszenia skupiającego osoby fizyczne i prawne, stanowi naruszenie prawa materialnego, o czym była mowa wyżej. Z powodu braku regulacji prawnej dającej gminie uprawnienie do tworzenia tego rodzaju stowarzyszeń należy także uznać, że Rada Gminy nie miała kompetencji do podjęcia uchwały o takiej treści. Niezależnie od powyższego, gdyby nawet przyjąć argumenty strony skarżącej, że gmina ma uprawnienia do tworzenia stowarzyszeń z osobami fizycznymi – na co jednak nie ma dostatecznych podstaw – należałoby konsekwentnie przyjąć, że stosownie do art. 10 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 855 ze zmn.) Gmina Nowa Ruda mogłaby mieć jedynie status członka wspierającego. Sytuacja prawna członka wspierającego nie jest tożsama z sytuacją członka zwyczajnego. W takiej więc sytuacji uchwała Rady Gminy i tak musiałaby być uznana za sprzeczna z prawem, gdyż statuowała ona charakter członkostwa Gminy, jako członka zwyczajnego, a więc członka o innych uprawnieniach, aniżeli wynikające z ustawy. Z tych powodów nie można uznać, że naruszenie prawa miało charakter nieistotny. Tym samym nie istniały przesłanki do przyjęcia, że rozstrzygnięcie nadzorcze przekroczyło zakres kontroli uchwał, o jakim mowa w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. Nr 142 poz. 1591 ze zmn.). Wniosku tego nie może zmienić zarzut, że inne uchwały dotyczące udziału gminy w stowarzyszeniach nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia tylko legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie może się w związku z tym wypowiadać co do poglądów wyrażonych w innej sprawie, czy też co do braku poglądu mającego znaczenie w innej sprawie. Sąd stwierdzając w tej sprawie, że rozstrzygnięcie nadzorcze zakwestionowało uchwałę Rady Gminy jest zobowiązany ocenić legalność tego rozstrzygnięcia nadzorczego, niezależnie od działania organu nadzorczego w innych przypadkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w związku z tym uznaje, że organ nadzoru nie naruszył prawa stwierdzając nieważność uchwały Nr 89/XI/03 Rady Miejskiej w Nowej Rudzie z dnia 24 września 2003r. w sprawie przystąpienia Gminy Miejskiej Nowa Ruda do Lokalnej Organizacji Turystycznej Ziemi Kłodzkiej. W rezultacie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Stosownie zatem do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zmn.) skarga podlegała oddaleniu. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.