II SA/Wr 267/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta Świeradowa-Zdroju z dnia 31 października 2012 r. nr XXXIV/158/2012 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Świeradów-Zdrój I. stwierdza nieważność załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały w zakresie rozdziału 1.3 "Główne Elementy Układu funkcjonalno-przestrzennego" we fragmencie: "Określone na rysunku studium linie podziału terenów o różnych funkcjach są orientacyjne. W uzasadnionych przypadkach dopuszcza się korektę granic. Dokładne linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu powinny zostać ustalone na etapie opracowania planów miejscowych."; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w pkt I; III. zasądza od Gminy Świeradów-Zdrój na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia 31 października 2012 r. Nr XXXIV/158/2012 podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647) w związku z uchwałą Nr LXXVII/400/2010 z dnia 29 września 2010 r. Rady Miasta Świeradów Zdrój w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Świeradów-Zdrój Rada Miasta Świeradów-Zdrój uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Świeradów-Zdrój. Zgodnie z wymogiem zawartym w art. 90 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym uchwała została przedłożona Wojewodzie Dolnośląskiemu jako właściwemu organowi nadzoru. W ustawowo zastrzeżonym terminie organ ten nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego mimo stwierdzenia niezgodności z prawem przedmiotowego aktu. W dniu 25 marca 2012 r. Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 wskazywanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc w niej o stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 opisanej we wstępie uchwały rozdział 1.3 Główne Elementy Układu funkcjonalno-przestrzennego we fragmencie: "Określone na rysunku studium linie podziału terenów o różnych funkcjach są orientacyjne. W uzasadnionych przypadkach dopuszcza się korektę granic. Dokładne linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu powinny zostać ustalone na etapie opracowania planów miejscowych." Jednocześnie organ nadzoru zarzucił podjęcie przedmiotowej uchwały w zaskarżonym fragmencie z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2a powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając zawarty w skardze wniosek kasacyjny Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że w jego ocenie zaskarżony zapis narusza zarówno zasady sporządzania studium jak i art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, jak również różnego rodzaju obszary (np. ochrony środowiska, ochrony zabytków, zamknięte, tereny zagrożenia powodzią itd.). Określone w studium tereny i obszary mają wpływ na przeznaczenie terenów w uchwalanych następnie planach zagospodarowania przestrzennego i nie mogą ulegać jakimkolwiek modyfikacjom. Ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawarte w studium są wiążące dla organu stanowiącego podczas opracowywania i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego istotnym jest dokonanie jednoznacznych ustaleń. Zdaniem skarżącego organu postanowienie, że granice projektowanych terenów są orientacyjne oznacza, że w przypadku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ze względu na swobodną możliwość przesuwania granic terenów w studium, brak będzie możliwości stwierdzenia, że postanowienia planu nie naruszają studium. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski odwołał się do stanowiska prezentowanego przez różne składy wojewódzkich sądów administracyjnych, kwestionujących możliwość ustanawiania w studium orientacyjnych linii rozgraniczających. Dodatkowo skarżący organ wskazał w uzasadnieniu, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w czasie stanowienia przepisów prawa musi działać w oparciu o zasadę legalności określoną w art. 7 Konstytucji, który mówi, że "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Kompetencja do stanowienia prawa musi wynikać z przepisów prawa rangi ustawowej, a uchwalone przepisy nie mogą modyfikować przepisów wyższej rangi lub pozostawać z nimi w sprzeczności. Ponadto Wojewoda Dolnośląski podkreślił, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii a zasadę tą potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. (sygn. akt K 25/99, OTK 2000/5/141). W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie z dnia 8 kwietnia 2013 r. Rada Miasta Świeradów-Zdrój reprezentowana przez Przewodniczącego Rady oświadczyła, że podziela stanowisko Wojewody Dolnośląskiego i wnosi o stwierdzenie nieważności niezgodnego z prawem fragmentu załącznika nr 1 uchwały, zgodnie z treścią skargi. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 11 czerwca 2013 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego wniosła o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest zapis zawarty w uchwale w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, Sąd w dokonywanej w sprawie ocenie uwzględnić musiał regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zdaniem Sądu istotne jest również – że w przepisie art. 27 wskazanej powyżej ustawy postanowiono, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Sąd podzielił stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, uznającego, że stwierdzenia nieważności wymaga objęty wnioskiem kasacyjnym zapis zawarty w załączniku nr 1 zaskarżonej uchwały w zakresie jej rozdziału 1.3 Główne Elementy Układu funkcjonalno-przestrzennego we fragmencie: "Określone na rysunku studium linie podziału terenów o różnych funkcjach są orientacyjne. W uzasadnionych przypadkach dopuszcza się korektę granic. Dokładne linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu powinny zostać ustalone na etapie opracowania planów miejscowych". Należy przy tym podkreślić, że podstawowym celem kontroli sądu administracyjnego jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Zgodnie z wypracowanym stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium, co wynika wprost z przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przejawia się to w szczególności w obowiązku dokonania oceny zgodności projektów planów miejscowych przez organy stanowiące gmin, przy czym dokonanie oceny tej zgodności jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu. Merytoryczne ustalenia w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad ochrony na poszczególnych obszarach, a także w zakresie obszarów rozmieszczenia infrastruktury technicznej określone zostają na etapie uchwalania studium. Ustalenia studium znacząco zatem, choć pośrednio, oddziałują na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przede wszystkim użytkowników przestrzeni oraz właścicieli i władających nieruchomościami. Instrumenty prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składają się na swego rodzaju system, w którym studium jako akt o wyższym stopniu ogólności od pozostałych aktów planistycznych (np. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Ustawodawca wprost bowiem stanowi, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1191/08, z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07). W obecnym stanie prawnym wprowadzony został wymóg zachowania zgodności, który należy interpretować jako obowiązek uwzględniania ustaleń studium w ustaleniach planów miejscowych. Studium wyznacza bowiem granice działania organu planistycznego, uniemożliwiając organowi dowolne kształtowanie w planie przestrzeni w sposób sprzeczny z jego ustaleniami. W istniejących obecnie warunkach prawnych ustawodawca odstąpił od zapewnienia "spójności" między studium a postanowieniami planu na rzecz "zgodności" pomiędzy zapisami tych aktów. Studium ma charakter kierunkowy i nie oznacza bezwzględnego przenoszenia ustaleń studium do planu zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak możliwości swobodnego przesuwania granic wyznaczonych w studium pomiędzy poszczególnymi obszarami o odmiennym przeznaczeniu i tym samym zmiany sposobu zagospodarowania przestrzeni w zapisach planu. (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 327/10, nie publ.). Zdaniem Sądu taki sposób kształtowania przestrzeni i jej zagospodarowania został dopuszczony przez organ uchwałodawczy gminy w kwestionowanym skargą zapisie, stanowiącym o orientacyjnych liniach podziału terenów o różnych funkcjach i możliwości korekty granic oraz powinności precyzowania przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu na etapie opracowania planów miejscowych. W uznaniu Sądu zakres swobody pozostawiony organom planistycznym w procesie tworzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przy określaniu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania powinien być wykorzystany i wyrażony przez odpowiednio ogólne i elastyczne ustalenia studium, a nie przez wprowadzenie orientacyjnych linii rozgraniczających mimo, że dopiero w planie miejscowym określa się linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Ustalając w studium orientacyjne linie podziału terenów o różnych funkcjach organ gminy nie dokonał wymaganego określenia zasięgu poszczególnych obszarów z uwzględnieniem ich funkcji i przeznaczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 345/11, nie publ.). Wobec okoliczności przedstawionych powyżej Sąd stwierdził zasadność zarzutów sformułowanych w skardze w odniesieniu do zaskarżonego zapisu przedmiotowej uchwały, co skutkowało obowiązkiem wyeliminowania go z obrotu prawnego. Przyjmując taką ocenę Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 147 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z treści art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania wynika z art. 200 tej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał taryfowo określone koszty związane z udziałem w postępowaniu pełnomocnika skarżącego organu.