II SA/Wr 268/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Joanna Rajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2005r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd w L. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu w rejonie południowego odcinka A. N. /plan nr 25/ I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Rady Miejskiej w L. na rzecz Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd w L. kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. W dniu [...]r. Rada Miejska w L. podjęła w oparciu o przepis art. 18 ust. 2, pkt.15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591ze zm./ oraz art. 24 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) uchwałę Nr [...]w sprawie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu w rejonie południowego odcinka A.N. /plan nr 25/. W § 1 tej uchwały stwierdzono, iż zarzut z dnia 23 września 2002r. – złożony przez Zarząd Pracowniczego Ogrodu Działkowego im. A w L. – do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu w rejonie południowego odcinka A. N. /plan nr 25/, dotyczący ustaleń planu w zakresie: likwidacji części pracowniczego ogrodu działkowego oraz przeznaczenia przedmiotowego terenu pod funkcję mieszkaniową-usługową – odrzuca się w całości. Jako uzasadnienie faktyczne, organ podał, iż realizacja przedmiotowego planu będzie możliwa dopiero po uzyskaniu zgody Polskiego Związku Działkowców. W uzasadnieniu prawnym, organ stwierdził, iż ustalenia wyłożonego projektu zmiany planu naruszają wprawdzie interes prawny składającego zarzut, ale równocześnie są one zgodne z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który mówi, że "Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy" (patrz także: NSA – wyrok z 31.08.1998r., IV SA 695/98; ONSA 2000/1/16). Na dopuszczalność naruszenia (w uzasadnionych merytorycznie przypadkach) interesu prawnego lub uprawnienia właściciela lub użytkownika nieruchomości przez ustalenia planu (i możliwość nieuwzględnienia w planie zarzutu) wskazuje też pośrednio art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie określono system rekompensat za poniesione szkody. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę uchwałę wniósł Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w L . W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w rejonie objętym nowym zagospodarowaniem przestrzennym jest zlokalizowany pracowniczy ogród działkowy im. A, a grunty wchodzące w jego skład są w wieczystym użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców na 99 lat. Związek przyjął nieruchomość aktem notarialnym sporządzonym dnia [...]r. a wpis do księgi wieczystej nastąpił dnia [...]r. W związku z powyższym, strona stawia pytanie, dlaczego w tak krótkim czasie tj. od daty sporządzenia aktów prawnych, podjęto decyzję o likwidacji części ogrodu. Dlaczego nie respektuje się nabytych praw, jakie otrzymał Związek na mocy ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, zważywszy, że lokalizacja ogrodu działkowego była i jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, bo to był podstawowy warunek przekazania przez Gminę Miejską w L. nieruchomości w wieczyste użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Nie do przyjęcia jest przez członków organizacji działkowców z POD A oraz Związek propozycji wynikających z art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym a zawarte w uzasadnieniu. Jak należy rozumieć, że realizacja ustaleń przedmiotowego planu będzie możliwa po uzyskaniu zgody przez Polski Związek Działkowców, który jednocześnie sprzeciwił się zmianom na etapie ustaleń przyjętych w projekcie. Strona skarżąca podkreśliła, iż biorąc pod uwagę, że nie zostały uwzględnione zgłoszone opinie, uwagi na etapie sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania, który jest przepisem gminnym i będzie obowiązywać, dla obrony ich interesów prawnych oraz przeciwstawiając się nieodwracalnym skutkom tj. likwidacji ogrodu a wyraźnie to wynika z treści uchwały i jej uzasadnienia, składa skargę z prośbą o jej rozpatrzenie na korzyść przede wszystkim mieszkańców m. L., którzy po spokój, wypoczynek i zdrowie udają się od ponad 40 lat na 300 m2 gruntu, uprawiając po to, by również a przede wszystkim w dzisiejszych czasach uzupełnić budżet domowy. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swe stanowisko Rada wskazała, iż przyjęcie przez Radę Miejską uchwały odrzucającej zarzut złożony przez Zarząd Pracowniczego Ogrodu Działkowego im. A w L., nie jest równoznaczne z natychmiastową likwidacją istniejących na obszarze projektu planu ogrodów działkowych. Podkreśliła, iż sporny obszar stanowi naturalną przestrzeń dla rozbudowy istniejącego układu osadniczego miasta. Głównym celem projektu planu jest uwzględnienie potrzeby rozbudowy układu osadniczego miasta L. na obszarach położonych w pobliżu centrum miasta i nadania im śródmiejskiego charakteru. Nie negując ważnej społecznie roli pełnionej przez te ogrody, podkreślono, że służą one jednak tylko wybranej grupie osób. Utrzymanie dotychczasowej funkcji ogrodów działkowych przy dwóch ważnych, generujących różne uciążliwości (w tym emisję szkodliwych dla upraw spalin) arteriach miejskich o dużym natężeniu ruchu samochodowego, wydaje się zdaniem Rady nieuzasadnione, tym bardziej, że planowane zagospodarowanie sąsiednich obszarów przyczyni się niewątpliwie do wzrostu ruchu samochodowego na wspomnianych wyżej ulicach, tj. ul. H. i A. N . Będzie to miało wpływ na jeszcze większe obniżenie wartości spożywczej upraw pochodzących z terenów położonych w ich sąsiedztwie. Wskazano, iż projekt planu, zakładając częściową likwidację części ogrodów, proponuje w ich miejsce zagospodarowanie bardzo pożądane z punktu widzenia społecznego i gospodarczego. Zakłada on między innymi przyrost terenów zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącymi usługami, oraz terenów służących prowadzeniu działalności gospodarczej, położonych w niewielkiej odległości od centrum miasta L . Przemawiają za tym względy racjonalnego wykorzystania dobrze uzbrojonej przestrzeni miejskiej, jak również względy ekonomiczne. Korzyścią ekonomiczną wynikającą bezpośrednio ze zmiany przeznaczenia tych gruntów będzie wzrost ich wartości / cen. Dodatkowe korzyści będą płynąć z powstania na wskazanych terenach nieuciążliwych przedsiębiorstw / inicjatyw gospodarczych - usługowych, usługowo - produkcyjnych, naprawczych, itp., które przyczynią się do istotnego poszerzenia i urozmaicenia miejscowego rynku pracy. Stwierdzono także, że w rejonie opracowywanego planu istnieje potrzeba wykreowania przestrzeni publicznej. Projekt planu umożliwia to przewidując przeznaczenie części dotychczasowych ogrodów działkowych dla ogólnodostępnej zieleni parkowej. Uwzględniając częściowo wniosek oraz opinię (pisma z dnia: [...]r. i [...]r.) autorów skargi, w projekcie planu zachowano część istniejących na obszarze planu ogrodów działkowych. Pod inne, niż ogrody działkowe, zagospodarowanie przeznaczono jedynie tereny najbardziej narażone na uciążliwości ruchu samochodowego oraz tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...]. W konsekwencji Rada, podobnie jak w skarżonej uchwale powołała się na przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz na przepis art. 36 ust. 1 i 2 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 § 2 pkt.5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.147 § 1 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej". Jedną z podstawowych wartości państwa prawnego jest przestrzeganie zasady praworządności, którą ustanawia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc, że: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Zasadą tą związane są wszystkie władze publiczne Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem także organy samorządu terytorialnego. Organy samorządu terytorialnego związane zasadą praworządności "działają na podstawie i w granicach prawa". Stosownie do przepisów art. 7 i art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest po pierwsze przepisem gminnym, powszechnie obowiązującym, i po wtóre określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Wynikają z tego daleko idące konsekwencje, polegające nie tylko na ingerencji w sferę prawa własności, lecz także na ustanowieniu podstawy do odjęcia bądź ograniczenia tego prawa własności. Wynika to w sposób oczywisty z istoty planu, który określa przeznaczenie i sposób wykorzystywania nieruchomości, a to mieści w sobie ingerencję w prawo własności. Tego rodzaju ingerencja jest zatem dopuszczalna i wynika z jednoznacznego upoważnienia ustawowego dla rady gminy. Jednakże dopuszczalna, a zatem i legalna ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie odnośnie nieruchomości położonych na jej obszarze, mająca umocowanie w przepisach art. 4 ust. 1, art. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może oznaczać zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. W myśl bowiem art. 3 ustawy powołanej wyżej o zagospodarowaniu przestrzennym: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, 2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Przepis ten wyznacza dwie istotne wartości, które przy opracowaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą zostać uwzględnione, a mianowicie: - po pierwsze, prawo jednostki, w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, - po drugie, prawo jednostki w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Środkiem prawnym mającym na celu ochronę tak wyznaczonych wartości w procesie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zarzut. Według art. 24 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym: "Zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu". Zarzut jako środek obrony jednostki, którego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga szczegółowego rozpoznania i rozstrzygnięcia, w którym niezbędne jest wykazanie potrzeby ingerowania w prawo własności lub w prawo użytkowania wieczystego. Obowiązek ten wynika z art. 24 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi: "O uwzględnieniu, bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne". Uchwała o odrzuceniu zarzutu musi zawierać merytoryczne uzasadnienie przyczyn ingerencji w dotychczasowy sposób przeznaczenia nieruchomości. Musi być ona szczegółowo wywiedziona, a to z uwagi na niezbędność poszanowania reguł przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które chronią jednostkę przed władczą ingerencją władz publicznych. Niezbędność ta wynika także z art. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który przyznaje jednostce prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Dodać przy tym należy, że rozpoznając zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ samorządu terytorialnego obowiązany jest ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami powszechnie obowiązującymi, ale także ustalić, czy naruszenie przedmiotowego porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut. Poza tym zasadnicza funkcja każdego uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy polega na dążeniu przekonania strony (stosownie do dyrektywy zawartej w art. 8 k.p.a.), że jej stanowisko w sprawie zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeśli zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie, to przyczyną tego były istotne powody. W ustanowionym przez prawo obowiązku takiego właśnie uzasadnienia rozstrzygnięć leży m. innymi dążenie do poszanowania godności i wolności obywatela demokratycznego państwa. Dochodzi zaś do naruszenia tych podstawowych wartości i praw, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia, opatrzonego zdawkowym, czy niepełnym uzasadnieniem. W sprawie będącej przedmiotem skargi cyt. wyżej art. 24 ust. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym został rażąco naruszony. Nie można bowiem uznać za zgodne z prawem rozpoznanie i załatwienie zarzutu wniesionego przez Polski Związek Działkowców Zarząd Pracowniczego Ogrodu Działkowego im. "A" w L. Podkreślić należy, że uchwała podjęta w trybie art.24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do indywidualnego adresata i skoro tak została skonstruowana legitymacja wobec zarzutów, dotyczy jego indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień. Uzasadnienie faktyczne powinno zatem przedstawiać sytuację faktyczną wnoszonego zarzut a więc tę, która jest powiązana z treścią kwestionowanego projektu planu. Uzasadnienie prawne z kolei powinno przedstawiać związek tej sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczałyby interes lub uprawnienie danej osobie i wytłumaczyć na tle tych norm, dlaczego postanowiono uwzględnić lub zwłaszcza nie uwzględnić danego zarzutu. Wymóg zatem zamieszczenia w uchwale uzasadnienia zmusza radę gminy do przeprowadzenia pogłębionej analizy sytuacji wnoszącego zarzut, czyli do pewnego postępowania dowodowego czy wyjaśniającego. Wskazać w tym miejscu należy na orzecznictwo, gdzie przyjęte zostało, iż rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie /por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999r., sygn.akt IV S.A. 1638/98, LEX nr 48261/. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia spełniającego powyższe wymogi. W uzasadnieniu skarżonej uchwały poza ogólnym stwierdzeniem, że ustalenia projektu zmiany planu naruszają wprawdzie interes prawny składającego zarzut, ale są one zgodne z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, wynikającego z art.4 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, brak jest uzasadnienia faktycznego i prawnego, które pozwoliłoby na stwierdzenie, że organ w pełni rozpoznał zarzut, oceniając chronione ustawą uprawnienie strony . Nie można uznać za takie uwzględnienie tej wartości, powołanie się organu na przepis art.36 ust.1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten bowiem nie może być wykorzystany jako element uzasadnienia prawnego uchwały o odrzuceniu zarzutu. Dodatkowym uchybieniem organu jest przekazanie Sądowi niekompletnych akt administracyjnych. Otóż w nadesłanych aktach brak jest stanowiska Prezydenta Miasta L., o którym stanowi art. 18 ust. 2 pkt 8 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dotąd powiedziane powoduje, że wobec rażącego naruszenia art. 24 ust. 3 w związku z art. 24 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania przed Sądem orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.