II SA/Wr 2694/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska – (spr). asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi A. i P. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Zawadzkiem z dnia 30 października 2003 r., nr IX/81/2003 w przedmiocie zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez A. i P. K. jest uchwała Rady Miejskiej w Zawadzkiem z dnia 30 października 2003 r., Nr IX/81/2003, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), którą odrzucono zarzuty skarżącego oraz innych osób, wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zawadzkie, dla terenu ograniczonego ulicą Opolską i K. Miarki, linią PKP oraz działkami nr a i b. W załączniku Nr 1 do uchwały wskazano, że dotyczy ona zarzutów T. B., M. K., G. K., K. T. i R. P., a w jej uzasadnieniu podniesiono, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów jest dokonywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób określony ustawą z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym i należy do zadań własnych gminy na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Rada Miejska w Zawadzkiem podjęła w dniu 12 lipca 2001 r. uchwałę Nr XXIV/164/2001r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla opisanego na wstępie terenu. Opracowany projekt planu został poprzedzony sporządzeniem dokumentacji ekofizjograficznej oraz opracowany w zakresie problematyki określonej w art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jego ustalenia zostały zawarte w projekcie uchwały, do której załącznik stanowi rysunek planu w skali 1:1000, opracowany w zakresie przedstawiającym określone planem przeznaczenie terenów. Rozwiązania projektu planu miejscowego są spójne z polityką przestrzenną Gminy określoną w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego", uchwalonym uchwałą Nr XXXIX/246/98 przez Radę Miejską w Zawadzkiem w dniu 19 czerwca 1998 r. Zgodnie z trybem formalnym określonym w cytowanej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, projekt planu z prognozą oddziaływania ustaleń planu na środowisko, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, został uzgodniony z właściwymi jednostkami oraz wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 11 lipca do 31 lipca 2003 r. W okresie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz w czasie 14 dni od zakończenia wyłożenia wniesiono na piśmie łącznie 6 zarzutów, w których zgłaszający wskazywali na ustalenia projektu planu, naruszające ich interes prawny. Jeden z nich – A. i P. K. (zarzut z dnia 31 lipca 2003 r.) sprowadzał się do wyrażenia zgody na odsprzedanie działek nr a i b, za wyjątkiem zagospodarowanego ogrodu. Burmistrz Zawadzkiego zorganizował w dniu 10 września 2003 r. spotkanie, w trakcie którego P. K. zawnioskował przesunięcie drogi poza ogrodzenie siedliska, w kierunku torów kolejowych, nie wyraził zgody, by ul. Szymanowskiego przylegała do budynku mieszkalnego oraz by na terenie przeznaczonym na usługi zaprojektowano usługi uciążliwe. Zarządzeniem nr 58/XIII/2003 z dnia 12 września 2003 r. Burmistrz Zawadzkiego uwzględnił zarzut z dnia 31 lipca 2003 r., zapowiadając dokonanie zmian w projekcie planu poprzez zmianę przebiegu ulicy dojazdowej KD równoległej do ulicy Opolskiej i zachowanie tym samym ogrodu w dotychczasowym użytkowaniu (§ 3 zarządzenia). Pismem z dnia 25 września 2003 r., A. i P. K. poinformowali, iż nie zgadzają się "co do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu ograniczonego co dotyczy mojej działki do pozostawienia poza obrębem płotu około 2 m na komfortowy wyjazd z mojej posesji". W kolejnym piśmie, z dnia 20 października 2003 r., stwierdzili, że nie wnoszą zastrzeżeń co do poszerzenia ulicy Szymanowskiego, nie wyrażają natomiast zgody na zaprojektowanie nowej drogi (równoległej do ulicy Opolskiej) kosztem zmniejszenia ich działek. Planowana droga i tereny usługowe na zapleczu posesji pogorszą warunki zamieszkiwania oraz ograniczą rolnicze użytkowanie gruntów. Prowadzenie gospodarstwa rolnego stanowi podstawowe źródło utrzymania rodziny a istniejące zainwestowanie działek służy tej działalności. W uchwale odrzucono zarzuty T. B., właściciela działki nr c z mapy [...], obręb [...] i K. T., właściciela działki nr d z mapy [...], obręb [...], dotyczące woli wnoszących zarzuty dla pozostawienia gruntów rolnych w ich dotychczasowym użytkowaniu rolniczym i sprzeciwu "naruszania prawa własności" przez ustalenia planu miejscowego. Ponadto odrzucono zarzuty M. K., właściciela działki nr e z mapy [...], obręb [...] i G. K., właściciela działek nr f, g z mapy [...], obręb [...], zawierające w swojej treści zastrzeżenia dotyczące objęcia opracowaniem planu miejscowego gruntów stanowiących przedmiot ich własności. Odrzucono także zarzut R. P., właściciela działek nr h, i, j, k, l z mapy [...], obręb [...], zawierający w swej treści sprzeciw dotyczący "naruszenia interesu prawnego" składającego zarzut przez ustalenia planu miejscowego, co możliwe byłoby do zaakceptowania pod warunkiem uzyskania gruntów zamiennych. Część jego zarzutu w zakresie zmiany przeznaczenia działki nr l pod zabudowę usługowo-handlową zostały uwzględnione przez Burmistrza Zawadzkiego zarządzeniem Nr 58/XIII/2003 z dnia 12 września 2003 r. W ocenie organu zarzuty właścicieli gruntów sprzeciwiających się objęciu planem ich nieruchomości kwestionują celowość podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, którego zadaniem między innymi jest ustalenie nowego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, zasad podziału terenu na działki budowlane oraz zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej (ulice i uzbrojenie terenu). Tereny rolne wyznaczone pod planowane zainwestowanie uzyskują w wyniku uchwalenia planu przeznaczenie terenu na cele nierolnicze, co w konsekwencji powoduje wzrost ich wartości. Zadaniem planu, zgodnie z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego", jest przeznaczenie terenów na cele rozwoju funkcji mieszkaniowo – usługowej, natomiast dalsze pozostawienie tych terenów w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym nie stanowi celu tego planu. Działki gruntowe stanowiące własność T. B. i K. T. charakteryzują się kształtem wydłużonych prostokątów, dzielących obszar planu w całej jego szerokości. Wyznaczenie planowanych ulic umożliwiających dojazd do planowanych nowych działek budowlanych jest jednym z podstawowych celów planu. Uwzględnienie zarzutów i wyłączenie tych nieruchomości z obszaru opracowania planu oraz pozostawienie ich w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym uniemożliwia jakiekolwiek planowane zagospodarowanie terenu i czyni bezprzedmiotowym dalsze opracowanie projektu planu. R. P. warunkuje akceptację rozwiązań planu uzyskaniem gruntów zamiennych. Kontynuacja projektu planu wymaga odrzucenia tego zarzutu, a zgłoszone żądania dotyczące zamiany nieruchomości mogą być rozpatrywane "w drodze odrębnej procedury, w trybie przepisów o gospodarce nieruchomościami". W skardze A. i P. K. zarzucili, że przedmiotowa uchwała została uchwalona na podstawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr XXXIX/246/98 Rady Miejskiej w Zawadzkiem z dnia 19 czerwca 1998 r., które to Studium znacznie się zdezaktualizowało i nie odpowiada obecnym warunkom jakości życia mieszkańców, bowiem opracowywane było z uwzględnieniem sytuacji życiowej mieszkańców przed czerwcem 1998 r., kiedy to funkcjonowała Huta "A" S.A. oraz spółki i inne podmioty powstałe na jej bazie. Obecnie znaczna ich część jest w likwidacji i upadłości, a w konsekwencji rynek pracy i rynek odbiorców usług zmniejszył się, co powoduje, że większość mieszkańców, w tym skarżący, zasilają swoje gospodarstwa domowe środkami uzyskanymi z uprawy roli, czego ani Studium ani zaskarżona uchwała w ogóle nie uwzględnia. Projekt zakłada likwidację zaplecza gospodarstwa rolnego, zatem przekreślona zostanie możliwość jego dalszego rozwijania. Zaskarżona uchwała, z obrazą art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera uzasadnienia faktycznego, wskazuje jedynie na spełnienie warunku formalnego jakim jest poprzedzenie uchwalenia planu sporządzeniem Studium, natomiast nie odnosi się do okoliczności, na podstawie których, dla proponowanych zmian uzasadnieniem miałoby być Studium pomimo upływu ponad pięciu lat od jego opracowania i powszechnie znanej istotnej zmiany warunków i jakości życia mieszkańców miasta. Z obrazą art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Rada Miejska w Zawadzkiem nie przedstawiła w trybie art. 18 ust. 2 tej ustawy naniesionych zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo iż zmiany te są istotne, bowiem na nowo została wytyczona projektowana droga, a to uniemożliwia oświadczenie się co do naniesionych poprawek, mimo iż dotyczą one bezpośrednio nieruchomości skarżących. Nadto zarzucono, iż uchwała została powzięta z naruszeniem prawa, wbrew wynikowi pierwszego głosowania, które uwzględniło podniesione zarzuty. Głosowanie to zostało pominięte i nie zostało zaprotokołowane. W piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2004 r. skarżący podniósł, że podjęcie uchwały z naruszeniem art. 1 ust. 1, art. 3 pkt 2, art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 23 zd. 1 Konstytucji RP i z naruszeniem § 62 ust. 2 statutu Gminy Zawadzkie. Podkreślono, że w sprawie chodzi o ochronę prawa własności skarżących, uzasadnienie uchwały nie wskazuje dlaczego i jaki interes ogólny powoduje konieczność ograniczenia ich prawa własności. Pominięto bardzo istotną okoliczność, że gospodarstwo rolne stanowi ich jedyne źródło utrzymania, zadawalając się odesłaniem do art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sposób procedowania przy podejmowaniu uchwały naruszył obowiązujące zasady obrad Rady Miejskiej w Zawadzkiem na skutek błędnego zredagowania przedmiotu głosowania, którym było zarówno odrzucenie, jak i uwzględnienie zarzutów, zamiast głosowanie wniosku najdalej idącego. Doprowadziło to do dwukrotnego lub trzykrotnego głosowania w tym samym przedmiocie, pomimo iż w pierwszym głosowaniu uchwała odrzucająca zarzuty skarżących nie uzyskała odpowiedniej większości. Organ wnosił o oddalenie skargi, przedstawił kolejność i przebieg czynności związanych z uchwaleniem planu oraz zanegował zarzuty skargi. W szczególności podniesiono, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem stanowiącym wyraz polityki w zakresie rozwoju i zagospodarowania przestrzennego miasta, konkretyzowanego przez plany uchwalane w ramach władztwa planistycznego rady gminy, dla których nie ma prawnych konsekwencji aktualna sytuacja ekonomiczna i prawna podmiotów gospodarczych funkcjonujących na terenie gminy. Nie narusza tym samym przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym fakt, że Studium opracowano przed pięcioma laty. Uzasadnienie uchwały zawierało uzasadnienie prawne i faktyczne, natomiast wprowadzone w wyniku uwzględnienia przez Burmistrza Zawadzkiego zarzutu w zakresie przeznaczenia działki nr l pod zabudowę usługowo-handlową oraz zarzutu A. i P. K. w zakresie przesunięcia planowanej ulicy KD w kierunku południowym, zmiany do projektu planu zostaną ujęte w kolejnym projekcie planu, który zostanie przedłożony Radzie Miasta po rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Głosowanie nad uchwałą zostało powtórzone gdyż w wyniku wstrzymania się od głosowania pięciu radnych doszło do sytuacji, w której za odrzuceniem zarzutów i za ich przyjęciem głosowało również po pięciu radnych. Dopiero w wyniku powtórnego głosowania wykrystalizowała się większość głosów optujących za odrzuceniem zarzutów. Tym samym - jak stwierdził organ – zarzut A. i P. K. został przez Radę Miejską uwzględniony, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak i zarządzenia Burmistrza z dnia 12 września 2003 r. W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik organu podniósł, iż zaskarżona uchwała nie dotyczy zarzutu P. K. Uzasadnienie uchwały wskazuje jedynie na to, że zarzut został uwzględniony zarządzeniem Burmistrza z dnia 12 września 2003 r. Pełnomocnik skarżących zarzucił fakt pominięcia skarżących w załączniku nr 1 do uchwały, skarży brak rozstrzygnięcia ich sprawy. W jego ocenie uchwała dotyczy A. i P. K., gdyż w jej uzasadnieniu jest informacja o częściowym uwzględnieniu zarzutu skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować należy, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Wszczęcie postępowania sądowo-administracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza dla Sądu konieczność dokonania oceny, przed podjęciem rozważań merytorycznych, legitymacji procesowej podmiotu do wniesienia skargi. Art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej Prawo o postępowaniu, określa, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja społeczna w zakresie swojej działalności statutowej, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1) a także inny podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Z regulacji tej wynika, iż uprawnionym do wniesienia skargi do Sadu jest taki podmiot, który wykaże się "interesem prawnym", bądź – mimo jego braku – został wskazany cytowanym przepisem jako podmiot, który spełnia funkcję ochrony porządku prawnego. Dla uporządkowania czynionych rozważań w kwestii uprawnienia A. i P. K. do skutecznego zaskarżenia uchwały Nr IX/81/2003 Rady Miejskiej w Zawadzkiem z dnia 30 października 2003 r. koniecznym jest przypomnienie, iż skarżący zarzucili naruszenie ich interesu prawnego, który wynika w prawa własności nieruchomości, objętych projektowaną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zawadzkie. W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących podkreślił, że kwestionowana uchwała dotyczy A. i P. K., gdyż w jej załączniku nr 2, dotyczącym stanu faktycznego sprawy, jest informacja na temat 7 częściowego uwzględnienia zarzutu skarżących. Podobny pogląd prezentował początkowo organ, który w odpowiedzi na skargę stwierdził, iż głosowanie nad uchwałą przeprowadzono w sposób prawidłowy, zatem należy przyjąć iż "zarzut A. K. i P. K. został przez Radę Miejską w Zawadzkiem uwzględniony". W trakcie rozprawy przed Sądem pełnomocnik zmienił to stanowisko tłumacząc, iż zarzut A. i P. K. został uwzględniony zarządzeniem Burmistrza Zawadzkiego z dnia 12 września 2003 r., w związku z czym uchwała ich nie dotyczy. Uzasadnienie uchwały wyraźnie odnosi się jedynie do uwzględnienia zarzutu przez Burmistrza. W tym stanie rzeczy przede wszystkim należało wyjaśnić jakiej treści uchwałę w istocie podjęto, gdyż ustalenia dokonane w tym zakresie pozwolą dopiero ocenić czy A. i P. K. posiadali interes prawny w toczącej się sprawie i czy w konsekwencji byli legitymowani do skarżenia aktu wydanego przez Radę Miejską w Zawadzkiem. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny "oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że akt lub czynność zaskarżona przez wnoszącego skargę musi dotyczyć jego interesu prawnego naruszonego przez działanie niezgodne z prawem. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie chroniony interes prawny, przesądza przepis prawa materialnego i od wykazania związku między chronionym interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależniona jest legitymacja do złożenia skargi" (B. Adamiak, K. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sadowoadministracyjne. Warszawa 1999, str. 366). Analiza akt sprawy wykazała, iż twierdzenia o objęciu kwestionowaną uchwałą zarzutu skarżących jest sprzeczne z jej treścią. Uchwała z dnia 30 października 2003 r. została podjęta w sprawie odrzucenia zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zawadzkie. O tym czyje zarzuty zostały odrzucone przesądza treść załącznika nr 1, z którego wynika, iż uchwałą objęto zarzut T. B., K. T., M. K., G. K. i R. P. Wśród tej grupy osób nie znajdowali się więc A. i P. K. Jak już wspomniano wyżej uchwałę podjęto "w sprawie odrzucenia zarzutów" a nie ich uwzględnienia. Stanowisko to potwierdza nie tylko określenie przedmiotu uchwały w jej wstępnej części ale także treść wniosku poddanego pod głosowanie (patrz: wyciąg z protokołu Nr IX/2003 z Sesji Rady Miejskiej w Zawadzkiem w dniu 30 października 2003 r.). W załączniku nr 2 do przedmiotowej uchwały, opisując stan faktyczny sprawy, stwierdzono m.in., że zarzut A. i P. K. w zakresie przesunięcia planowanej ulicy KD w kierunku południowym został uwzględniony 8 przez Burmistrza Zawadzkiego zarządzeniem nr 58/XIII/2003 z dnia 12 września 2003 r., jako możliwy do spełnienia wg odrębnie przedstawionej argumentacji. Z faktu tego nie można wywieść wniosku, tak jak to uczynił pełnomocnik skarżących, że uchwała w tej sytuacji dotyczy interesów prawnych A. i P. K. Podobnie wadliwe w tym zakresie było również pierwotne stanowisko organu, zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. W trakcie rozprawy sądowej zostało ono zweryfikowane a organ słusznie podniósł, że uzasadnienie uchwały odnosiło się jedynie do okoliczności uwzględnienia zarzutu A. i P. K., czego dokonał Burmistrz a nie Rada. Z uwagi na powyższe uzasadnionym jest pogląd Sądu, iż sporna uchwała nie rozstrzyga zgłoszonych przez skarżących żądań, zatem A. i P. K. nie posiadali legitymacji do skutecznego jej zaskarżenia. Legitymacja ta oparta jest na kryterium interesu prawnego "ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem" (J .P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Lexis Nexis. Wa-wa 2004, str. 89 ). Związek ten musi być rzeczywisty, co oznacza, że o jego istnieniu nie decyduje przekonanie zainteresowanego podmiotu. Skoro Sąd ustalił, iż przedmiot uchwały nie dotyczy interesu prawnego skarżących, gdyż swym rozstrzygnięciem nie odnosi się do wniesionego przez nich zarzutu, konsekwentnie stwierdzić trzeba, że A. i P. K. nie są upoważnionymi do wniesienia skargi. Takie ustalenie spowodowało – zgodnie z treścią art. 151 Prawa o postępowaniu – oddalenie skargi. Na marginesie warto zauważyć, iż zgodnie z procedurą planistyczną wniesienie zarzutu w terminie ustawowym nakłada na Burmistrza obowiązek przyjęcia i rozpatrzenia zarzutu. W razie nieuwzględnienia zarzutu należy go przedstawić radzie gminy, natomiast uwzględnienie zarzutu czyni ten obowiązek bezprzedmiotowym. Ustawa określa wymagania skuteczności zarzutu, który musi być sporządzony na piśmie oraz wniesiony w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Wniesienie zarzutu, bądź kolejnych zarzutów, po tej dacie skutkuje ich odrzuceniem uchwałą rady gminy.