II SA/Wr 270/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2012r. sprawy ze skargi Z Ś i M B na decyzję D Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku demontażu istniejącego pokrycia dachowego z papy i wykonania nowego pokrycia oddala skargę. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja D Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W z dnia [...] r. Nr [...] o nałożeniu na M B oraz Z Ś (zwanych dalej skarżącymi) obowiązku demontażu istniejącego pokrycia dachowego z papy w budynku przy ul. K we W i wykonania nowego pokrycia (wraz z dopasowaniem obróbek blacharskich) oraz wykonania trwałego zabezpieczenia przeciwwodnego płyty tarasu od strony ogrodu (chroniącego obiekt przed opadami atmosferycznymi). W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przypomniał, że w związku z wnioskiem M S - D (właścicielki drugiej części budynku przy ulicy K we W, uczestniczki postępowania) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku przy ulicy K we W. W toku tego postępowania, w dniu 1 grudnia 2009 r., przeprowadzono dowód z oględzin, w którym ustalono, że znajdujący się na terenie wspomnianej wcześniej nieruchomości, budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej jest w stanie surowym zamkniętym. Posiada on trzy kondygnacje nadziemne. W poziomie przyziemia zlokalizowany jest garaż z wjazdem od strony ulicy K (przylegający do budynku przy ulicy K). Wejście do budynku stanowią schody żelbetowe (usytuowane od strony przyległej drogi), prowadzące na drugą kondygnację nadziemną. Budynek przykryty jest dachem dwuspadowym o niewielkim spadku. Od strony ogrodu, nad pierwszą kondygnacją nadziemną wykonano taras, na płycie którego widoczna jest ułożona folia PCW (kilka warstw). Nad tarasem, w poziomie trzecim kondygnacji nadziemnej, wykonano płytę balkonową na całej długości budynku. Płyty balkonowe wykonano również nad strefą wejścia do budynku oraz nad wjazdem do garażu. Brak jest zamontowanych barierek na balkonach i tarasie. Płyta balkonowa nad garażem przekryta jest kilkoma warstwami folii. Wykonane jest orynnowanie budynku, które w części jest skorodowane. Wewnątrz budynku, w poziomie przyziemia otynkowano część pomieszczeń (od strony ogrodu), na których ścianach i suficie widoczne są złuszczenia tynku i zacieki. W pomieszczeniach tych zgromadzone są materiały budowlane. Na wyższych kondygnacjach pomieszczenia otynkowano, w części pomieszczeń w otworach drzwiowych zamontowano ościeżnice drzwiowe, zainstalowano urządzenia grzewcze i sanitarne. Wykonana jest również instalacja elektryczna. Na ścianach oraz stropie pomiędzy II i III kondygnacją widoczne są spękania i rysy. Na III kondygnacji na suficie widoczne są ślady zacieków. Roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku nie zostały zakończone. Budowa realizowana jest na podstawie okazanej przez inwestora (skarżącego) w trakcie oględzin decyzji Urzędu Dzielnicowego W - P P nr [...] z dnia 4 października 1975 r. o pozwoleniu na budowę. Skarżący okazał również decyzję Urzędu Miejskiego Wydziału Urbanistyki i Architektury nr [...] z dnia 26 marca 1986 r., decyzję Prezydenta W nr [...] z dnia 19 listopada 2001r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę oraz dwa tomy dziennika budowy i zatwierdzony projekt budowlany. Po analizie stanu istniejącego oraz projektu budowlanego ustalono, że inwestor wykonał nieliczne zmiany układu ścian działowych wewnątrz budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu. W dacie oględzin nie były prowadzone roboty budowlane. Teren wokół budynku nie został uporządkowany (w części porośnięty roślinnością, w części na terenie zalega gruz). Teren budowy nie został ogrodzony, brak było tablicy budowy. Jak oświadczył do protokołu skarżący, wewnętrzne instalacje w budynku zostały odłączone. W związku z zaciekami znajdującymi się na suficie III kondygnacji skarżący poinformował, że wykonał renowację pokrycia dachowego papą i lepikiem, a na tarasie ułożono warstwę papy. Według inwestora podstawową przyczyną wystąpienia zacieków były błędy wykonawcze warstwy izolacyjnej (łączenie papy zostało prawdopodobnie uszkodzone przez pracowników właścicielki drugiej części budynku, przy skuwaniu betonu). Uczestniczka postępowania oświadczyła do protokołu, że budynek przy ulicy K we W nie posiada izolacji pionowej ścian przyziemia, a warstwy folii PCW na tarasie i balkonach budynku ułożyła sama. Organ wskazał również, że z przedstawionych podczas oględzin dwóch tomów dziennika budowy wynika, że roboty budowlane związane z budową budynku przy ulicy K we W rozpoczęto w kwietniu 1976 roku (po uzyskaniu pozwolenia na budowę) i dotychczas nie zostały one zakończone. Nie stwierdzono jednak przerwy w prowadzeniu robót budowlanych, świadczącej o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę. Z dziennika budowy wynika również, że roboty budowlane są prowadzone pod nadzorem osoby uprawnionej. W toku postępowania skarżący w piśmie z dnia 15 grudnia 2009 r. oświadczył, że uszkodzenia pokrycia dachowego, zacieki na tarasie i przybudówkach budynku przy ulicy K we W pojawiły się po wykonywaniu przez pracowników uczestniczki postępowania prac budowlanych związanych z budynkiem przyległym (roboty wykonywane były z dachu i tarasu budynku przy ulicy K). PINB przesłuchał również, w dniu 22 września 2010 r. pełniącego obowiązki kierownika budowy, który oświadczył, że długi okres prowadzenia robót budowlanych wynika z faktu wykonywania przez inwestora robót systemem gospodarczym. Stwierdził ponadto, że pęknięcia i rysy ścian i stropów nie pogłębiają się od wielu lat i są spowodowane nierównomiernym osiadaniem budynku od strony ogrodu, natomiast zacieki na sufitach są wynikiem zniszczenia papy na dachu (z uwagi na długi okres czasu od ułożenia papy) i w związku z powyższym należałoby zerwać istniejące pokrycie i wykonać nowe. Ponowna, przeprowadzona w dniu 28 października 2010 r., kontrola potwierdziła, że nadal teren budowy nie jest ogrodzony ani oznakowany tablicą budowy. W trakcie kontroli nie było dostępu do wnętrza budynku. Na terenie budowy nie stwierdzono zgromadzonych materiałów budowlanych i sprzętu budowlanego oraz oznak prowadzenia robót budowlanych. Przedstawione okoliczności stały się podstawą do wydania wspominanej na wstępie decyzji PINB i nałożenia wymienionych tam obowiązków. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym podniósł, że organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący okresu wystąpienia zacieków i przyczyn ich powstania. Oświadczył ponadto, że w 2002 r. wykonał zabezpieczenie tarasu i dachu, że jest ono skuteczne, bowiem nie występują nowe zacieki, a te stwierdzone podczas kontroli pozostają suche, co świadczy o tym, że izolacja jest skuteczna. Oświadczył ponadto, że planuje wykonać docieplenie stropów dachu i tarasu, lecz z uwagi na wysokie koszty nie wie jeszcze kiedy prace te zostaną przeprowadzone. Obecnie zmiana pokrycia dachowego jest – zdaniem skarżącego – "wyrzucaniem pieniędzy w błoto". Skarżący powołał się również na swoja ciężką sytuację osobistą i podniósł, że zakreślony trzymiesięczny termin na wykonania prac – ze względu na okres zimowy stanowi dodatkowe utrudnienie z wywiązania się z nałożonych obowiązków. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W, rozpoznając w wyniku złożonego odwołania sprawę utrzymał w mocy stanowisko organu pierwszej instancji. Wskazał przy tym, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwanej dalej Pr. bud.) tj. możliwość nałożenia wykonania określonych obowiązków do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, uzasadniona wykonaniem robót w sposób stwarzający zagrożenie bezpieczeństwa mienia. Jak wyjaśnił organ, celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 – 51 Pr. bud. jest ustalenie poprawności wykonanych robót budowlanych. W sytuacji, gdy istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. obowiązek wykonania określonych czynności lub robót, w celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami, wyznaczając termin wykonania obowiązku. Wyznaczony w decyzji termin powinien być możliwie krótki, ale prawnie i technicznie uzasadniony. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu. Zdaniem organu z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że dach w opisanym na wstępie budynku jest nieszczelny, wskutek czego w budynku powstały zacieki. Zaistniały stan świadczy o wadliwym wykonaniu robót budowanych związanych z wykonaniem pokrycia dachowego budynku, stwarzającym zagrożenie mienia. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na stan faktyczny sprawy uzasadnione było wydanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. nakazu demontażu istniejącego pokrycia dachowego z papy i wykonania opisanych w decyzji PINB prac. Trzymiesięczny termin wykonania obowiązku określony w decyzji pierwszoinstancyjnej, liczony od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna był – zdaniem organu odwoławczego – technicznie uzasadniony. W skardze na tą decyzję skarżący wraz ze swoją siostrą – współwłaścicielką budynku wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi, podobnie jak w odwołaniu, skarżący podnieśli, że stwierdzone podczas oględzin w dniu 1 grudnia 2009 r. zacieki pochodzą z 2002 r., sprzed wykonania prac zabezpieczających na dachu i na tarasie. Uszkodzenia pokrycia dachowego dokonali pracownicy uczestniczki, podczas wykonywanych na jej zlecenie prac. Zacieki znajdowały się w odległości większej niż 1 m od ściany wspólnej, więc nie istniało zagrożenie dla mienia uczestniczki. Skarżący zakwestionowali również decyzję w zakresie, w jakim nie nakazuje uczestniczce do wykonania właściwej izolacji w miejscu łączenia na tarasie. Autor skargi opisał ponadto trudną sytuację życiową związaną z chorobą matki skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane na wcześniejszych etapach postępowania. W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2012 r. skarżący w imieniu własnym i współskarżącej zwrócił się o wypożyczenie akt od PINB związanych z wykonaniem prac naprawczych dachu w lipcu 2011 r. polegających na "miejscowej konserwacji pokrycia papowego dachu Izolbetem – K i papą". Stwierdził ponadto, że kolejne planowane w bliżej niedoprecyzowanej przyszłości prace remontowe nie są konieczne tylko "dobrowolne". Przy piśmie złożonym w dniu 21 czerwca 2012 r. uczestniczka postępowania nadesłała szereg dokumentów związanych z toczącymi się postępowaniami dotyczącymi omawianej nieruchomości, jak również wzajemnych relacji ze skarżącym. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 zwanej dalej "p. p. s. a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym, stosownie do art. 134 p.p.s.a., zarzutami i wnioskami skargi, uznał, że rozstrzygnięcie to zgodne jest z obowiązującym porządkiem prawnym. Po myśli art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, przy czym przepis ten znajdzie, na mocy art. 50 ust. 7 Pr. bud., odpowiednie zastosowanie m. in. do wykonanych już robót, jednak w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.). Ze wskazanych podstaw prawnych wyinterpretowuje się przedstawioną normę postępowania, której adresatem są: organ nadzoru budowlanego oraz inwestor. Te i inne, niewątpliwie szerokie, kompetencje organów nadzoru budowlanego służą przede wszystkim realizacji celów do których zostały one powołane, a mianowicie nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Pr bud.). Tego typu uregulowania, choć niejednokrotnie mają bezpośredni wpływ na sferę realizacji prawa własności, pozwalają z jednej strony zapanować Państwu nad pełną samowolą i chaosem architektonicznym, z drugiej zapewnić swym obywatelom bezpieczeństwo ich życia, zdrowia i mienia. Nietrudno wszak wyobrazić sobie skutki podejmowania pozbawionej nadzoru aktywności w sferze budowlanej. O tym jak poważne znaczenie, w opinii ustawodawcy, ma zapewnienie realizacji omawianych uprawnień organów nadzoru budowlanego najdobitniej świadczy fakt, że w przypadku uchylania się przez obciążonego skonkretyzowanym obowiązkiem zobowiązanego, powinność ta może być dochodzona z wykorzystaniem środków przymusu państwowego na drodze egzekucji administracyjnej. Wyjaśnić przy tym należy, że specyfiką postępowania administracyjnego, w trybie którego można zobowiązać inwestora do wykonania określonych prac (ale i nałożyć karę administracyjną) jest – w przeciwieństwie np. do postępowania karnego – pozbawianie organów obowiązku ustalenia sprawcy czynu, kręgu pokrzywdzonych, stopnia zawinienia, czy też możliwości odstąpienia od nałożenia obowiązków lub kary w zależności od stopnia społecznej szkodliwości. Innymi słowy wypełnienie hipotezy danego przepisu (zaistnienie przewidzianych tam przesłanek), skutkuje niejako automatycznie wdrożeniem właściwej procedury. Odnosząc te uwagi do okoliczności faktycznych sprawy będącej przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu należy stwierdzić, że zasadnie organy uznały, że poczynione w toku postępowania ustalenia tj. ślady zacieków i zły stan techniczny pokrycia dachu i tarasu wpieniają hipotezę art. art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. tj. potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a zatem na mocy art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud. organ był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobligowany wydać stosowny akt, w którym zobowiązał inwestorów do wykonania prac doprowadzających budynek do stanu godnego z prawem. Bezspornie w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji stwierdzono podczas oględzin przecieki, uznając, że są one skutkiem nieszczelnej nawierzchni dachu oraz izolacji tarasu w części budynku należącej do skarżących. Tej okoliczności stanu faktycznego nie kwestionują skarżący, z tą jednak różnicą, że w ich opinii, stwierdzone zacieki pochodzą z 2002 r., a organ w ogóle pomija czas ich powstania. Obecnie nie tworzą się nowe zacieki. Skarżący twierdzą ponadto, że uszkodzenia nawierzchni dachu powstały na skutek prac dokonanych przez pracowników wynajętych przez uczestniczkę postępowania. Jak wynika z treści akt, pokrycie dachu zostało wykonane w 1981 r. Porycie stanowią dwie warstwy papy na lepiku wraz z blacharką (vide str. 4 dziennika budowy Nr 1). Już zatem tylko na tej podstawie stwierdzić można, że po ponad trzydziestu latach zagrożenie, że nastąpią kolejne przecieki, a tym samym dojdzie do zagrożenia bezpieczeństwa mienia jest wysoce realne (niezapewniająca takiej trwałości technologia i użyte materiały, a nawet wskazywane przez skarżącego uszkodzenia). Powyższe potwierdza ocena jaka zaprezentowana została przez organ w wyniku przeprowadzonych oględzin. Zauważyć należy, że brali w niej udział pracownicy organu, którzy według postanowień ustawy muszą legitymować się odpowiednią wiedzą i kalifikacjami w zakresie budownictwa. Nadto również kierownik budowy – osoba posiadająca fachowa wiedzę a przy tym znająca od lat budowę – potwierdził podczas przesłuchania w charakterze świadka w dniu 22 września 2010r., że "zacieki są wynikiem zniszczenia papy na dachu (z uwagi na upływ czasu od ułożenia papy). Należałoby zerwać istniejące pokrycie i wykonać nowe". Podnieść wypada, że skarżący prawidłowo został powiadomiony przez organ o przeprowadzaniu tego dowodu. Miał zatem możliwość w nim uczestniczyć i zadawać świadkowi pytania. Z akt nie wynika jednak aby z tego prawa skorzystał. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że wbrew temu co twierdzi skarżący, w świetle art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie jest konieczne, aby zacieki powstały w jakimś nieodległym okresie czasu. Przeciwnie konstruując przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. ustawodawca przesądził, że nie tylko wystąpienie skutku, ale już samo niebezpieczeństwo spowodowania zagrożenia dla ludzi mienia, czy środowiska – nie dość że upoważnia, to wręcz obliguje organ do podjęcia stosownych działa w celu eliminacji tego stanu. Nie jest z tego punktu widzenia również istotne, czy zagrożone jest bezpieczeństwo inwestora, czy osób trzecich, a to samo odnosi się do kwestii zagrodzenia mienia. Bez znaczenia dla istoty niniejszej sprawy jest to, czy szkoda w ogóle miała miejsce (czy wystąpiły zacieki), czy tylko istnieje zagrożenie jej wystąpienia i czy odnosi się to do mienia uczestniczki, czy też majątku skarżących. Wystarczy, że istnieje realne zagrożenie a – w ocenie Sądu – zagrożenie takie występuje, zaś organy prowadzące postępowanie należycie to wykazały w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym oraz uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnieść się wreszcie należy do podnoszonego przez skarżącego argumentu, że do uszkodzenia poszycia dachu doszło przez pracowników wykonujących roboty na dachu części budynku należącej do uczestniczki. Jak już wspomniano, nie jest przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego ustalenie sprawców uszkodzeń, albowiem decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych prac adresowana jest do inwestora. Jeśli jednak skarżący uzna, że w skutek niewłaściwych zachowań pracowników działających na zlecenie uczestniczki postępowania, doznał szkody majątkowej, nie wyłącza to możliwości dochodzenia swych praw na drodze powództwa przed sądem powszechnym. Sąd wyrażając pełne zrozumienie dla ciężkiej sytuacji skarżącego, wyjaśnia jednocześnie, że nie mogła mieć ona wpływy na kierunek rozstrzygnięcia. W kontekście przestawionych na wstępie kompetencji sądów administracyjnych podkreślić trzeba, że Sąd bada, czy kontrolowany akt administracyjny jest zgodny z prawem. Jeśli zatem stosowny przepis prawa nie nakazuje uwzględnić osobistej sytuacji strony, to ani prowadzący postępowanie organ, ani nawet Sąd nie są uprawnieni uwzględniania takich okoliczności w podejmowanych rozstrzygnięciach. Sygnalizacyjnie wskazać można na koniec, że Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Systemowe ujęcie przepisu wskazuje na jego zakres zastosowania w odniesieniu do obiektów budowlanych, które są już użytkowane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 738/06). Z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że obiekt należący do skarżących nie jest użytkowany, a budowa nie została zakończona. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku.