II SA/Wr 272/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia WSA - Władysław Kulon, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie alei P.we W. oddala skargę. W dniu 22 stycznia 2015 r. skarżący wezwał organ do "usunięcia naruszenia prawa w postaci uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie alej P. i K. dla działek ewidencyjnych o numerach ....". Wskazał, że bezzasadnie organ nie uwzględnił uwag do projektu planu, bowiem plan jest sprzeczny ze Studium. Jak podał, nabył nieruchomość (zapewne jej prawo użytkowania wieczystego) kierując się możliwościami jej zainwestowania wynikającymi z treści Studium i ustawy, bowiem dla obszaru tego nie było planu miejscowego. Według ustaleń Studium działki nr ... znajdują się w zespole urbanistycznym ośrodków usługowych, a jednocześnie wraz z częścią działki nr ... w obszarze lokalizacji węzła komunikacyjnego (ulica klasy G), część działki nr ... w korytarzu al. P. (ulica klasy Z*). Dalsza część tej działki i działki nr .... znajdują się w zespole urbanistycznym mieszkaniowym wielorodzinnym. Tymczasem w planie teren ten został przeznaczony pod tereny zieleni. Nie powinna mieć znaczenia odmienna koncepcja BRW. Nie jest trafny pogląd, że w braku nakazu dopuszczenia lub zakazu zakazu, planu może rozszerzać zakres zakazów ustalonych w kierunkach Studium (uzasadnienie uchwały niezgodne z wyrokami II OSK 2485/12 i 2080/11, II SA/Kr 93/14). Istotne znaczenie mają cele polityki przestrzennej w zespołach wielorodzinnych (powiązanie zabudowy mieszkaniowej z zielenią i jej uzupełnienie). Według Studium dla terenów tych dominujące są elementy usługowe, nie zaś zieleni (wyrok II SA/Kr 733/10). Przeznaczenie części terenu pod drogę 2 KDD ogranicza zakres uprawnień użytkowników wieczystych, przez co narusza ich interes prawny. Narusza władztwo planistyczne zaprojektowanie drogi dojazdowej dla przyszłych terenów usługowych i mieszkaniowych (wyrok II SA/Gd 348/14). Nie ma pewności, czy przyszłe założenia inwestycyjne będą realizowane. Nie wiadomo, czy organ rozważał możliwości innego przeprowadzenia drogi. Studium nie przewiduje kontynuacji tej drogi, która prowadzi znikąd donikąd. Sama koncepcja urbanistyczna nie może stanowić podstawy dla zaplanowania tej drogi. Uchwałą z dnia 12 lutego 2015 r. organ nie uwzględnił wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Uchwała ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 20 lutego 2015 r. W dniu 19 marca 2015 r. skarżący wniósł do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w części w jakiej odnosi się ona do działek nr 21/3, 21/4, 21/9, 21/11 (względnie części tej działki), 21/12 i 14/1. Zarzucił naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Na wstępie wskazał, że jest wieczystym użytkownikiem tych działek. Podtrzymał argumentację zawartą w uwagach do projektu uchwały i wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Nie może być mowy o zgodności planu z ustaleniami Studium, skoro Studium przeznacza teren pod zabudowę mieszkaniową oraz usługowo-komercyjną, a plan pod zieleń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu zaskarżony plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (uchwała nr ... r. Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. Nr 8, poz. 253 ze zmianą przyjętą uchwałą nr .... r. Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. Nr 5, poz. 116). Obszar planu znajduje się na terenach oznaczonych w Studium jako zespół urbanistyczny ośrodków usługowych – S. Komercyjne i w niewielkiej części jako zespół urbanistyczny mieszkaniowy wielorodzinny S.. Skarżący nie złożył wniosku do planu. Nie wiadomo, czy uczestniczył w procedurze sporządzania planu, bowiem uwagę do projektu planu złożył J. M. (późniejszy pełnomocnik skarżącego), dołączając kserokopię zezwolenia udzielonego skarżącemu na wycinkę drzew. Uwagi nie zostały uwzględnione. Uchwała w sprawie planu została ogłoszona w Dz.Urz. Woj. Doln. z dnia ... i weszła w życie z dniem ... r. Głównym założeniem projektu planu była ochrona kompleksu zieleni przy alei Poprzecznej. Działka nr ... znajduje się poza obszarem planu i nie była objęta wezwaniem do usunięcia naruszenia, gdyż skarżący nie upoważnił do tego pełnomocnika. W wezwaniu omyłkowo podano nazwę uchwały, gdyż wskazano uchwałę intencyjną i wskazano błędną podstawę prawną wezwania z pominięciem art. 101 u.s.g. (Dz.U. z 2013 r., poz. 594). Studium określa ogólnie planowany sposób zagospodarowania całego terytorium miasta. Nie można domniemywać, że na każdej działce zapisy planu będą w równych proporcjach i w całym zakresie dopuszczały wszystkie możliwe, zgodne ze Studium funkcje. Dla poszczególnych zespołów urbanistycznych Studium ustaliło odrębne kierunki polityki przestrzennej, określające ich wewnętrzną strukturę i kompozycję, system transportowy, dopuszczalne przeznaczenie terenu i zasady zabudowy i zagospodarowania terenu. Działki skarżącego znajdują się na skraju dwóch dużych zespołów i stanowią kilkuprocentowy udział powierzchniowy każdego z nich. Studium nie odnosi się do poszczególnych działek i nie stanowi podstawy do jednoznacznego określenia ich konkretnego przeznaczenia w ramach zespołu. Koncepcje zagospodarowania przestrzennego są niewiążące, stanowią element analizy struktury funkcjonalno-przestrzennej dla dzielnicy. Działki nr ... i północna część działki nr ... są obecnie terenem zdegradowanym, w zespole urbanistycznym mieszkaniowym. Na ich terenie plan dopuszcza zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i inne obiekty, a także zieleń i infrastrukturę, realizując założenia Studium. Działka nr ... i południowa część działki nr ... stanowią grupę zadrzewień w formie parkowej, mającą ogromne znaczenie dla przyszłej struktury funkcjonalno-przestrzennej tej zdegradowanej i poprzemysłowej części miasta. Na ich terenie plan dopuszcza terenowe urządzenia sportowe, zieleń parkową, place zabaw i infrastrukturę. Działka nr ... jest użytkowana jako ogrody działkowe i została w przeważającej części przeznaczona na usługi. Działki tu wymienione znajdują się wg Studium w zespole urbanistycznym ośrodków usługowych. Obszar objęty planem jest jedynie fragmentem obu zespołów. Przy doborze przeznaczeń terenów w planie należało uwzględnić całość struktury zespołów. Mniejszy udział terenów mieszkaniowych na obszarze planu wynika z zapisów Studium oraz uwarunkowań i analiz w zakresie całych zespołów. Nie została zaburzona proporcja przeznaczenia terenu, podstawowych do uzupełniających, przyjęta dla obu zespołów. W omawianym zespole urbanistycznym ośrodków usługowych S. nie dopuszczono w Studium uzupełniającej zabudowy mieszkaniowej (Studium s. 331 i 337), zatem przewidywania skarżącego w tym zakresie były niezgodne ze Studium. Wskazane założenie parkowe z P. jest jedynym zwartym terenem zieleni urządzonej. Przedmiotowy kompleks zieleni z zadrzewieniami na działce nr 21/11 należy zachować i objąć ochroną starodrzew (pisma Zarządu Zieleni Miejskiej i Wydziału Środowiska i Rolnictwa z 6 marca 2014 r. i 18 marca 2014 r.). Głównym założeniem planu była ochrona kompleksu zieleni znajdującej się przy alei Poprzecznej, a przy tym na środku granic zespołu mieszkaniowego i usługowego z dużym węzłem komunikacyjnym. Problem obsługi komunikacyjnej należało rozwiązać dla całych zespołów urbanistycznych, uwzględniając systemowe projektowanie w skali całego miasta. Działki nr ... i część działki nr ... mają obecnie utrudniony dostęp do dróg publicznych. Pod drogę dojazdową 2 KDD przeznaczono 481 m2, czyli 2,3% wszystkich gruntów skarżącego. Droga w przyszłości będzie obsługiwać tereny mieszkaniowe. Alternatywne możliwości usytuowania drogi nierównomiernie obsługiwały okoliczne tereny niezainwestowane. Kolejne plany miejscowe dla obszarów sąsiednich będą uwzględniały kontynuację tej drogi. Wybrana lokalizacja jest optymalna dla rozwoju dzielnicy. Na mocy art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p. skarżący może żądać wykupienia gruntu przeznaczonego pod drogę. Organ dołączył dokumentacje planistyczną, koncepcję zagospodarowania terenów, odpowiednie części Studium, fragment Studium z naniesionymi granicami działek skarżącego i rysunek planu z naniesionymi granicami tych działek. Jak wynika z tych dokumentów, Studium formułuje kierunki zagospodarowania przestrzennego dla 19 typów zespołów urbanistycznych wyróżnionych w mieście. Kierunki obejmują ukształtowanie funkcjonalno-przestrzenne i klasy przeznaczenia terenu. W treści kierunków wyróżniono następujące typy sformułowań: 1. nakaz (sformułowania takie jak ustala się, należy ..., wyznacza się, obowiązuje, wymaga się, ma być, musi być, powinien, nakłada się obowiązek), 2. zakaz (zakazuje się, nie dopuszcza się, nie wolno, nie należy, nie może być, nie powinien), 3. dopuszczenie, jako jednocześnie zakaz innych czynności danej kategorii lub innych stanów kategorii, bez możliwości łączenia zakazów i dopuszczeń w odniesieniu do jednego obszaru tematycznego (dopuszcza się, zezwala się, można ..., wolno ..., może ...), 4. nakaz nieostry, jako obowiązek dążenia do celu, którego osiągnięcie nie jest obowiązkowe (planuje się, należy dążyć, należy zmierzać, zmierza się, dąży się, popiera się, wspiera się, z dodatkiem lub bez dodatku – w miarę możliwości, o ile to możliwe, przy czym niezgodność ustaleń planu miejscowego z nakazem nieostrym nie stanowi jego niezgodności ze Studium), 5. postulat, bez obowiązku dążenia do jego realizacji (postuluje się, zaleca się, preferuje się, proponuje się, wskazuje się, korzystne by było, przy czym niezgodność planu z postulatem nie stanowi jego niezgodności ze Studium), 6. nakaz dopuszczenia (należy dopuścić, obowiązuje dopuszczenie, plany miejscowe dopuszczą, w planie miejscowym należy dopuścić), 7. zakaz zakazu (zakazuje się ustalenia zakazu, nie dopuszcza się wprowadzenia zakazu, nie należy wprowadzić zakazu, plany nie mogą zakazać, plany nie zakażą), 8. postulat zakazu lub postulat nakazu (postuluje się zakazać, nakazać, proponuje się nie dopuszczać, preferuje się wprowadzenie zakazu, preferuje się ustalić obowiązek, postuluje się ustalić wymóg, proponuje się zaplanować, przy czym niezgodność planu z postulatem nie stanowi jego niezgodności ze Studium). Plan miejscowy jest zgodny ze Studium, jeżeli jest zgodny z wszystkimi zawartymi w nim nakazami, zakazami i dopuszczeniami. Jeżeli w planie miejscowym rozszerza się zakres zakazów ustalonych w kierunkach Studium lub wprowadza się inne zakazy, to nie skutkuje to niezgodnością. Plan nie przestaje być zgodny ze Studium, gdy rozszerza zakres danego zakazu lub wprowadza nowe zakazy, a nie jest to ograniczone nakazem dopuszczenia lub zakazem zakazu w Studium. Synteza Studium nie stanowi podstawy do rozstrzygania o zgodności planu. W ramach kierunków zagospodarowania przestrzennego dla zespołów urbanistycznych przewidziano jako uzupełniające elementy struktury funkcjonalno-przestrzennej m.in. osiedla zabudowy wielorodzinnej, kompleksy obiektów użyteczności publicznej z uzupełniającą zabudową wielorodzinną, parki i skwery. Zabudowę mieszkaniową wielorodzinną Studium dopuszcza w zespołach G., G., M., P. i K.. Poza tym obszarami dopuszcza się ją na obszarach dotychczas przez nią zajmowanych (treść Studium k. 31-35 akt sprawy). Według rysunku planu działki nr ... położone są na terenie ... usług i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, działka nr ... częściowo na terenie 1 KDZ (drogi zbiorowej) i 3 ZP/1 (zieleni), nr ... na terenie 3 ZP/1 i 3 ZP/2 oraz 4 KDWPR 2 i 3 (tereny ciągów pieszo-rowerowych wewnętrznych) i 3 KDWPL (placu wewnętrznego), zaś działka nr ... na terenie 1U (usług), ponadto przez część działki nr ... przebiega droga dojazdowa 2 KDD. Zaskarżony plan miejscowy obejmuje obszar w przeważającej części należący do skarżącego. Fragment działki nr .. obejmujący drogę dojazdową łączy granice planu, a nie ma kontynuacji na terenach przyległych do obszaru planu. Obszar jest w przeważającej części niezabudowany. Według uzasadnienia do projektu zaskarżonego planu, obszar znajduje się według Studium w zespole urbanistycznym ośrodków usługowych Sołtysowice Komercyjne i w niewielkiej części w zespole urbanistycznym wielorodzinnym Sołtysowicka. Głównym założeniem planu była ochrona kompleksu zieleni znajdującej się przy alei Poprzecznej. W północnej części planu wykreowany został korytarz nowej drogi, na której w przyszłości oparta będzie obsługa niezainwestowanych jeszcze terenów przyległych. Nie zostały uwzględnione uwagi osoby fizycznej m.in. w zakresie sprzeczności projektu planu ze Studium przez wyznaczenie terenu zieleni na nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę komercyjną i mieszkaniową oraz zaprojektowanie drogi 2 KDD. Studium bowiem w sposób ogólny określa sposób zagospodarowania całego terytorium miasta. Zaliczenie działek do zespołu zabudowy wielorodzinnej nie przesądza, że każda działka zostanie przeznaczona na zabudowę. Jeżeli w planie rozszerza się zakres zakazów lub wprowadza inne zakazy, to nie skutkuje to niezgodnością planu ze Studium. Plan nie przestaje być zgodny ze Studium, gdy rozszerza zakres danego zakazu lub wprowadza nowe zakazy, a nie jest to ograniczone nakazem dopuszczenia lub zakazem zakazu w Studium. Nie ma więc sprzeczności ze Studium, gdy projekt przewiduje tereny zieleni urządzonej na nieruchomości przeznaczonej w Studium pod zabudowę usługową i mieszkaniową wielorodzinną. Zgodnie ze Studium w zespołach mieszkaniowych wielorodzinnych wiele pierwotnie planowanych elementów jak przestrzenie publiczne lub parki nie zostały dotąd ukształtowane. Zastąpiło je niskiej jakości zagospodarowanie dalekie od ładu przestrzennego. Należy ograniczać proces zwiększania intensywności zabudowy w osiedlach. Zapisy Studium precyzują, że w planach należy wyznaczyć tereny zieleni urządzonej, zieleni parkowej, skwery, miejsca integracji lokalnej społeczności. Cele polityki przestrzennej w zespołach wielorodzinnych są powiązanie zabudowy z kompleksami zieleni i obiektami rekreacyjnymi, rewitalizacja blokowych osiedli, uzupełnienie zabudowy i wyposażenie istniejących osiedli w zieleni. Zakazanie zabudowy celem przeznaczenia na zieleń urządzoną nie musi być określone w Studium jako teren wyłączony z zabudowy. W obszarze znajdują się tereny przeznaczone pod zabudowę usługowo-mieszkaniową, usługową i tereny zieleni. W zespołach wielorodzinnych wyznaczono zakres dopuszczalnych klas przeznaczenia terenu, obejmujących m.in. sport, wypoczynek i parki. Najważniejszym elementami struktury funkcjonalno-przestrzennej zespołów wielorodzinnych mogą być parki, skwery, układ ulic i placów. Tereny ... nie są określone jako cel publiczny. Projekt planu podtrzymuje dotychczasowy charakter zieleni jako ogólnodostępnej. W zezwoleniu na wycinkę przewidziano konieczność nowych nasadzeń w celu rekompensaty. Odnośnie drogi dojazdowej, szeroko prowadzone analizy i koncepcyjne założenia projektowe dla rozwoju dzielnicy wskazują na potrzebę realizacji i kontynuacji drogi w przyszłość. Plany miejscowe w sąsiedztwie będą to uwzględniały. Dlatego nin. plan nie narusza ustaleń Studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak już zaznaczono, nieruchomość stanowiąca przedmiot użytkowania wieczystego skarżącego (gmina nie przeczy temu twierdzeniu, nie zostało ono udokumentowane przez skarżącego) zajmuje większą część obszaru zaskarżonego planu. Plany jak wiadomo nie odnoszą się bezpośrednio do nieruchomości lub działek składających się na nieruchomość. W konsekwencji trudno wydzielić z uchwały część obejmującą podane działki, zarówno dlatego, że części takich nie ma, jak przede wszystkim dlatego, że w rzeczywistości uchwała w całości dotyczy nieruchomości skarżącego, czy też pozostawione poza nią części planu nie miałyby samodzielnego znaczenia. Rozważane więc być powinno rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości albo o oddaleniu skargi. Należało się domyślać, że skarżący kwestionuje przede wszystkim § 9, § 13 i § 19 uchwały w zakresie terenu 2 KDD oraz § 17 odnoszący się do terenów 3 ZP/1 i 2, a być może § 16 ust. 3 "dojazd do terenu (2U-MW) dopuszcza się wyłącznie od terenu 2 KDD". Skarżący nie przedstawił w sposób wyraźny twierdzenia o naruszeniu przysługującego mu interesu prawnego oraz okoliczności uzasadniających to twierdzenie. Należało się domyślać, że ustalenie przeznaczenia nieruchomości skarżącego dotykało interesu prawnego wywodzącego z prawa wieczystego użytkowania, zaś naruszenie tego interesu polegało na rozminięciu się przewidywań skarżącego odnośnie przeznaczenia części nieruchomości z przeznaczeniami ustalonymi w uchwale. Skarżący nie określił podstawy własnych przewidywań. Nie przedstawił ich we wniosku do planu, zaś uwaga do projektu złożona została przez osobę, która nie ujawniła swego związku ze skarżącym. W rzeczywistości również, jak wykazał organ, podstawą tych przewidywań nie były ustalenia Studium. Jak wiadomo, możliwość zainwestowania terenu w określony sposób mogą wynikać z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jednak skarżący nie twierdził, że decyzja taka lub decyzje zostały wydane (niekoniecznie dla skarżącego) i udostępnione mu przed nabyciem nieruchomości. Uogólnione ustalenia zawarte w Studium, tym bardziej odnoszące się do zespołu urbanistycznego, czyli terytorium obejmującego w przyszłości obszary wielu planów miejscowych, nie określały w sposób wiążący organ przeznaczenia poszczególnej działki wchodzącej w jego skład. W samym Studium zawarto przepisy ograniczające lub precyzujące zakres związania organu. O ile organ powołuje się obecnie na te unormowania, znane również skarżącemu, to nie oznacza, że nadużywa władztwa planistycznego. Jak wiadomo, władztwo planistyczne oznacza ustawowe upoważnienie organów gminy do określania w sposób jednostronny i władczy przeznaczenia określonych terenów położonych na jej obszarze oraz określania zasad ich zagospodarowania, niezależnie od rodzaju i woli podmiotu władającego daną nieruchomością. Ogranicza ono zasadę swobody budowlanej (prawa zabudowy), ale też wymaga respektowania prawa do nieruchomości (prawa własności lub użytkowania wieczystego). Zakreślenie granic władztwa wymaga uwzględnienia wykonawczego wobec ustaw charakteru uchwały w sprawie planu miejscowego oraz zasad ustawowych i konstytucyjnych pozostających w związku z normami planu (por. art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 oraz uwagi H. Izdebskiego w Komentarzu do tego przepisu, wyroku II SA/Bk 643/14, II SA/Wr 134/13, II OSK 1574/12 i 337/12, 2062/11). Organ powinien w sposób przekonujący uzasadnić potrzebę i zakres ingerencji w sposób realizacja prawa do nieruchomości ze względu na wymagający ochrony interes lub cel publiczny. Plan miejscowy powinien przede wszystkim nie naruszać zasady proporcjonalności (por. wyrok II OSK 43/05). W ocenie Sądu w nin. sprawie organ sprostał tym wymaganiom (odnośnie kryteriów oceny patrz H. Izdebski w Komentarzu do art. 3 u.p.z.p.). Odmienna argumentacja skarżącego była bezzasadna. Sąd podtrzymuje wywód prawny dotyczący wykładni art. 9 u.p.z.p. zawarty w wyroku II SA/Wr 301/12 i aprobowany w powołanym wyroku II OSK 2485/12. Rzecz nie w ogólnej wykładni art. 9 ustawy, co do której nie ma kontrowersji (por. wyroki II OSK 66/13, 2732/12, 1024/12, 853/12, 1077/11, 64/10), lecz w porównaniu treści ustaleń konkretnego Studium z daną uchwałą w sprawie planu miejscowego. Skoro z ustaleń Studium w nin. sprawie nie wynika związanie organu odnośnie przeznaczenia wszystkich części nieruchomości skarżącego, to nie może być mowy o naruszeniu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Ustalenie to nie pozostaje w sprzeczności z uogólnionymi tezami wyroków powołanych w skardze, które zapadły w stanach faktycznych odmiennych niż w nin. sprawie. Uwzględnić należało, że organ uwzględnił dotychczasowy sposób zagospodarowania części nieruchomości skarżącego, podlegający ochronie w interesie publicznym, zaś dla pozostałej części uchwalił przeznaczenia zarówno realizujące interes skarżącego, jak i również zgodne ze Studium (zabudowa, usługi). W nin. sprawie organ nie przeznaczył pod drogę znacznej części nieruchomości skarżącego i nie usytuował jej w sposób nadmiernie niedogodny (por. wyrok II SA/Gd 348/14). Z ustaleń planu wynika, że droga dojazdowa została przewidziana m.in. do użytku skarżącego, zaś jej realizacja nastąpi w przyszłości, dla zaspokojenia istotnych celów publicznych, w wariancie najbardziej dogodnym z rozważanych przez organ. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.