II SA/Wr 2727/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Andrzej Cisek Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2005 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 10 zł (słownie: dziesięciu) tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 kpa oraz art. 92 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), Prezydent W. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną i bezodpływowym zbiornikiem na ścieki sanitarne, przy ul. M. [...] we W., dla K. P.-B., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ nadzoru budowlanego. Zagadnieniem wstępnym dla w/w postępowania, zdaniem organu, jest rozstrzygnięcie przez nadzór budowlany sprawy samowolnie prowadzonych robót budowlanych przy ul. M. [...]. Zażalenie na to postanowienie wniosła K. P.-B. domagając się jego uchylenia w całości. Strona podniosła, iż w świetle przepisów art. 3 pkt 17 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego kompetentny w spawie rozstrzygnięcia problemów związanych z samowolą budowlaną oraz organ architektoniczno-budowlany są tym samym organem określonym w ustawie jako organ administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Zatem nie znajduje uzasadnienia zawieszenie postępowania z urzędu przez organ pierwszej instancji z uwagi na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ skoro jest to ten sam organ, zgodnie z definicją ustawową. Nadto wskazano, iż w obrocie prawnym funkcjonuje pomiędzy stronami decyzja Nr [...] z dnia [...], na podstawie której umorzono z urzędu, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej, wszczęte z wniosku K. S., która sprzeciwia się budowie przedmiotowej inwestycji, nie wskazując jednak przy tym żadnego interesu prawnego. Stąd też K. P.-B. uznała, iż zawieszenie postępowania nie ma żadnych podstaw, a powoduje jedynie przewlekłość postępowania w sprawie wydania na jej rzecz ostatecznej decyzji. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia w dniu [...] Wojewoda D. wydał na podstawie art. 138 § 2, art. 144 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) postanowienie Nr [...], którym uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez dany organ nie jest dopuszczalne, jeżeli nie występuje związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. W przedmiotowej sprawie brak jest takiego związku. Rozstrzygniecie sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę omawianej inwestycji nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy samowolnie prowadzonych robót budowlanych przy ul. M. [...] we W. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 22 czerwca 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego dla Miasta W. wydał decyzję nr [...], umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej związanej z rozpoczęciem budowy domu jednorodzinnego na posesji przy ul. M. [...] we W. Skargę na postanowienie Wojewody D. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K. S. jako niezgodnego z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, prawem budowlanym, ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, domagając się jednocześnie jego uchylenia i utrzymania w mocy postanowienia zawieszającego postępowanie w tej sprawie oraz nakazania właścicielom działki położonej we W. przy ul. M. [...] usunięcia nasypu zagrażającego życiu i mieniu skarżącej i jej rodziny. Stwierdzenie Wojewody D., iż postępowanie administracyjne nie może ulec zwieszeniu w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, ponieważ rozpatrzenie zagadnienia wstępnego dokonywane jest przez ten sam organ, zdaniem strony jest nieuzasadnione, gdyż postępowanie jest prowadzone przez: Prokuraturę Rejonową we W., Sąd Okręgowy we W. oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Na podstawie art. 100 § 1 kpa organ, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie musi występować do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jeżeli strona zwróciła się już w tej sprawie do właściwego organu lub sądu, co zostało dokonane. W skardze podniesiono nadto, iż twierdzenie o niewystępowaniu w przedmiotowej sprawie związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym, jest błędne. Zdaniem strony zagadnienie wstępne ma nie tylko związek z prowadzoną przez organ architektoniczno-budowlany sprawą, lecz będzie miało również wpływ na całe zamierzenie budowlane. Wskaże ono nie tylko czy dokonano samowoli budowlanej, lecz czy ta samowola budowlana, tj. podniesienie całego poziomu gruntu przy ul. M. [...], ma wpływ na projekt złożony przez inwestorkę, który ma zatwierdzić organ architektoniczno-budowlany i wydać pozwolenie na budowę. Zatem organ architektoniczno-budowlany nie może prowadzić sprawy do momentu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, ponieważ nie może wydać ostatecznego pozwolenia na budowę. Podniesienie przez inwestorkę poziomu działki ma bowiem wpływ na ustalenie ilości kondygnacji projektowanego budynku, jego wysokość oraz czy projektowany budynek jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, prawem budowlanym, ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wszelkimi innymi wymaganiami zawartymi w ustawach obowiązujących w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem obowiązku uzyskania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń oraz zapewnienia ochrony interesów osób trzecich, czego w projekcie przedmiotowej inwestycji nie spełniono. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd - nie będąc związany granicami skargi, wziął pod uwagę z urzędu (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny jest właściwy do kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Sąd bada legalność zaskarżonego orzeczenia organu administracji państwowej uwzględniając wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz stan prawny sprawy obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie strona skarżąca zaskarżyła postanowienie Wojewody D. o uchyleniu postanowienia Prezydent W. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zawieszający postępowanie administracyjne organ pierwszej instancji zastosował art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym postępowanie zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Uchylenie tego postanowienia wobec stwierdzenia, iż zagadnienia wstępnego w przedmiotowej sprawie nie stanowi postępowanie zawisłe przed organem nadzoru budowlanego w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych przy ul. M. [...] we W., którego rozstrzygnięcie będzie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę, należy uznać za całkowicie prawidłowe. Zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa to okoliczność warunkująca (bądź jeden z warunków) rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jeżeli chodzi o tę przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1982/00, publikowane - LEX 54554). W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zagadnienie wstępne, zwane też kwestią wstępną lub prejudycjalną, dotyczy sytuacji kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone (postanowienie NSA z dnia 21 listopada 1996 r. sygn. akt I SA/Kr 519/96, publikowane - LEX nr 28934). Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Jeżeli chodzi o drugą przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie stwierdzenia, że związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenia postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 6, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004, str. 438). Należy podkreślić, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji stwierdził, iż w sprawie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, rozstrzygnięcie merytoryczne tej sprawy nie jest uzależnione od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego organu nadzoru budowlanego w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych. Zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez organ nie jest dopuszczalne, jeżeli nie występuje związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. W przedmiotowej sprawie, jak wskazuje organ odwoławczy, w przedmiotowej sprawie brak jest takiego związku. Podstawę procesową zaskarżonego postanowienia Wojewody D. stanowił przepis art. 138 § 2 i art. 144 kpa. Przepis art. 138 § 2 upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej w całości uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia ww. przesłanek. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Natomiast art. 144 stanowi, iż w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Odesłanie do "odpowiedniego" stosowania oznacza, że niezbędne jest przy ocenie zastosowania przepisów dotyczących odwołania uwzględnienie cech właściwych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego. "Odpowiedniość" zgodnie z utrwalonym poglądem doktrynalnym wyrażać się będzie w stosowaniu określonych przepisów wprost, z niezbędną modyfikacją. Może się zdarzyć również tak, że niektóre przepisy w ogóle nie będą miały zastosowania. Przepis art. 138 k.p.a., który stosuje się odpowiednio do zażaleń (art. 144 k.p.a.), ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1/35). Zatem w postępowaniu zażaleniowym organ II instancji będzie miał kompetencje merytoryczno-reformacyjne oraz kompetencje kasacyjne. Po rozpoznaniu kwestii będącej przedmiotem zaskarżenia postanowienia organ II instancji, w przypadku gdy ustali on, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia, uchyli zaskarżone postanowienie. Z taką sytuacją mamy doczynienia w przedmiotowej sprawie Art. 144 kpa nie daje organowi II instancji żadnych podstaw prawnych do wkroczenia w sprawę administracyjną, będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wniesienie zażalenia na postanowienie daje organowi II instancji kompetencje wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii procesowej, której dotyczy zaskarżone postanowienie. Przepis art. 138 kpa będzie więc miał zastosowanie w postępowaniu organu rozpatrującego zażalenie, ale jego treść musi być odczytywana w ten sposób, że słowo "decyzja" za każdym razem musi być np. zastępowane słowem: "postanowienie". I już choćby z tego wynika, że przy rozpatrywaniu zażalenia organ administracyjny nie może orzekać co do istoty sprawy, ani nie może rozstrzygnąć o zakończeniu postępowania w danej instancji, bo nie jest to materia, o której orzeka się w formie postanowienia (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 1992 r., I SA 1547/92, Prok. i Pr. 1995/3/76 - t. 2). W ocenie Sądu argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uzasadniały zatem uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji. Jednak organ odwoławczy orzekając o jego uchyleniu nie powinien przekazać sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy dokonując kontroli instancyjnej organ ten nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wojewoda D. zatem orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w oparciu o art. 138 § 2 i art. 144 kpa z naruszeniem prawa. W przypadku braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania (wynika to z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia) organ odwoławczy winien ograniczyć się jedynie do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Z wyżej przytoczonych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 152 powyższej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.