II SA/Wr 273/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi F. M. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zamiany nieruchomości komunalnych stanowiących własność Gminy W. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych). F. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie zamiany nieruchomości komunalnych stanowiących własność Gminy W.. Skarżący wskazał, że na mocy § 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy W. wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości o powierzchni 0,0281 ha położonej w obrębie M., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy W. w zamian za nabycie działki [...] o powierzchni 0,0497 ha położonej w obrębie M., oraz działki [...] o powierzchni 0,0052 ha położonej w obrębie M. – obu stanowiących własność Z. K.. Skarżący wskazał, że cena ww. nieruchomości gminnej oznaczona przez Wójta jest zaniżona. Dodatkowo skarżący podniósł, że sprawa zmiany przebiegu drogi gminnej i zamiany nieruchomości była przedmiotem obrad zebrania wiejskiego, jednak organizacja tego zebrania nie była prawidłowa. Nadto skarżący wskazał, że na mocy uchwały Nr [...] Rady Gminy W. pozbawiono działkę nr [...] kategorii drogi gminnej, co sprawi, że nieruchomość będąca własnością skarżącego (działka nr [...]) straci na wartości. Nadto Gmina będzie zobligowana do budowy nowej drogi gminnej, co narazi ją na znaczne wydatki. Dlatego również uchwałę Nr [...] skarżący objął swoją skargą do Sądu. W konsekwencji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Nr [...], jak również o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu gminnego skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Nawet jednak jeśli by tak było, to zaskarżonej uchwale nie można zarzucić sprzeczności z prawem, a wiec zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Następnie zgodnie z zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu rozdzielono skargi zawarte przez F. M. w jednym piśmie w ten sposób, że skarga na uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Wr 521/16, natomiast skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. przekazano do Wydziału II WSA we Wrocławiu, gdzie otrzymała sygn. akt II SA/Wr 273/16. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 31 sierpnia 2016 r. skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte dotyczące stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie zamiany nieruchomości komunalnych stanowiących własność Gminy W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona uchwała niewątpliwie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Warunkiem formalnym wniesienia skargi na taki akt jest uprzednie wezwanie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) do usunięcia naruszenia prawa, a warunek ten w niniejszej sprawie skarżący spełnił. Istotne jest przy tym, że skargę taką może wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu nie wystarcza więc tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, na którą powołuje się skarżący. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 wskazanej ustawy, prawo do skutecznego zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma więc charakteru skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi w pierwszej kolejności wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2236/12, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1374/11, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 – Orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe Sąd w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie stwierdził, że skarżący nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego mu indywidualnie interesu prawnego lub uprawnienia. Zdaniem Sądu skarżący nie ma bowiem interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o zamianie nieruchomości należącej do Gminy na nieruchomości należące do osoby trzeciej. Żaden przepis prawa materialnego nie nadaje skarżącemu (nawet jako sąsiadowi spornych nieruchomości) prawa lub uprawnienia do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym przedmiocie. Żaden przepis prawa nie nadaje też skarżącemu prawa lub uprawnienia, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu. Skutkiem wejścia w życie zaskarżonej uchwały będzie zmiana po stronie właścicieli nieruchomości wskazanych w § 1 zaskarżonej uchwały. Żadna z zamienianych nieruchomości nie jest jednak własnością skarżącego, a więc zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w omówionym już znaczeniu. Sąd dostrzegł oczywiście, że skarżący ma w sprawie interes faktyczny, bowiem kwestia, z czyimi nieruchomościami będzie graniczyć nieruchomość skarżącego dotyczy niewątpliwie istotnej sfery życiowej skarżącego. Niemniej interes faktyczny w tym wypadku nie podlega ochronie w postępowaniu sądowym wywołanym skargą. Jeśli zaś chodzi o potencjalne immisje z nieruchomości sąsiednich, których może w przyszłości doświadczać skarżący, oraz kwestię ceny (wartości) jego nieruchomości, która może ulec zmianie, to ochrona uprawnień właścicielskich skarżącego w tym zakresie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Ochrona własności i posiadania jest bowiem, co do zasady, domeną prawa i postępowania cywilnego. Skoro zatem w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało ją odrzucić. Oznacza to, że Sąd nie rozpatrywał kwestii zgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero bowiem wykazanie przez skarżącego naruszenia jego własnego interesu prawnego lub uprawnienia otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy, skoro interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji). Informacyjnie Sąd wskazuje, że w sprawie ze skargi F. M. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej zostanie wydane odrębne rozstrzygniecie pod sygn. akt III SA/Wr 521/16.