II SA/Wr 274/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak As. WSA Alicja Palus Protokolant: Patrycja Kikosicka - Jędrzejczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi W. i Z. W. i I. i J. C. na decyzję Wojewody D. z dnia 18 marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji stwierdzającej, że decyzja nr [...] została wydana z naruszeniem prawa i odmawiającej uchylenia tej decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także postanowienie Prezydenta W. z dnia 3 lutego 2003 r., Nr [...]; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących W. i Z. W. 200 zł i I. i J. C. 200 zł opłaty sądowej; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent W. decyzją z dnia 8 stycznia 2004 r. (Nr [...]), przywołując w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 2 kpa stwierdził, iż decyzja tego organu Nr [...] z 5 kwietnia 1996 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej wykonanie ogrodzenia terenu - muru oporowego ozdobnego Zakładu A przy ul. S. 3/7 we W., wydana została z naruszeniem prawa oraz odstępującej od uchylenia tej decyzji ze względu na fakt, od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. Na uzasadnienie organ wskazał, że postanowieniem z dnia 3 lutego 2003 r. Nr [...] Prezydent W. wznowił na żądanie W. i Z. W. oraz I. i J. C. postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę ogrodzenia terenu w formie muru oporowego ozdobnego Zakładu A przy ul. S. 3/7 we W. Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia 30 lipca 2003 r. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej Nr [...] z dnia 5 kwietnia 1996 r. w sprawie pozwolenia na budowę omawianej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji powołano się na brak naruszeń prawa sformułowanych w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podtrzymał pogląd, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z decyzją Nr [...] z dnia 5 kwietnia 1996 r. w sprawie pozwolenia na jej budowę. W dniu 19 sierpnia 2003 r. odwołanie od tej decyzji wnieśli W. W. i J. C. Odwołujący podtrzymali swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu z dnia 25 marca 2003 r. od decyzji z dnia 10 marca 2003 r. Nr [...]. Stwierdzili również, iż ogrodzenie (mur oporowy) zostało zrealizowane bez zachowania przewidzianej w decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia 5 kwietnia 1996 r., odległości 3 m od granic sąsiadujących posesji zlokalizowanych przy ul. O. Wojewoda D. wydał 7 listopada 2003 r. decyzję nr [...], którą uchylił decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia 30 lipca 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie Prezydent W. stwierdził w swojej decyzji z dnia 8 stycznia 2004 r. Nr [...] iż decyzja tego samego organu Nr [...] z dnia 5 kwietnia 1996 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej wykonanie ogrodzenia terenu - muru oporowego ozdobnego Zakładu A przy ul. S. 3/7 we W., wydana została z naruszeniem prawa oraz odstąpił od jej uchylenia ze względu na fakt, iż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. Z kolei od tego orzeczenia odwołali się Z. W. i J. C. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 18 marca 2004 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca ograniczył możliwość uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym poprzez ustanowienie terminu, po którego upływie od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji uchylanie rozstrzygnięć we wznowionym postępowaniu jest niedopuszczalne. Termin ten wynosi odpowiednio pięć lub dziesięć lat w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia przepisów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, iż decyzja Prezydenta W. z dnia 5 kwietnia 1996 r. Nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę wykonania ogrodzenia terenu - muru oporowego ozdobnego została wydana z naruszeniem prawa albowiem postanowienia pozostają w sprzeczności z ustaleniami decyzji tego samego organu z dnia 8 czerwca 1995 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla tej inwestycji. Równocześnie na stawie przepisu art. 146 § 1 kpa organ odstąpił od uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia 5 kwietnia 1996 r. Nr [...], powołując się na fakt, iż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. Jak wynika z akt sprawy, badana decyzja doręczona została dnia 5 kwietnia 1996 r. i w związku z tym uznać należy, iż miał miejsce pięcioletni upływ czasu rzężony w przytoczonym powyżej przepisie. Zarzut odwołujących się o niedostarczeniu im decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę uznać należy na nieuzasadniony, ponieważ wskazany w przytoczonym przepisie wymóg doręczenia dotyczy wszystkich stron toczącego się postępowania, a na podstawie akt sprawy organ stwierdza, iż odwołujący się nie zostali uznani za strony pierwotnego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę omawianej inwestycji. Na koniec Wojewoda podkreśla, iż poza przedmiotem tego postępowania pozostaje zarzut ewentualnej samowoli budowlanej popełnionej przez inwestora, bowiem kwestia ta pozostaje w gestii organów nadzoru budowlanego - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., oraz nadzorującego jego działalność o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyli W. i Z. W. i I. i J. C. W skardze podnieśli zarzutu zbieżne z odwołaniem. Wskazali, iż nigdy nie otrzymali decyzji udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji, zatem ich zdaniem nie może być mowy o upływie ustawowego terminu do eliminacji z obrotu prawnego wadliwej decyzji administracyjnej. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację, zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi - zwana dalej upsa, Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa procesowego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych oba orzekające w sprawie organy administracji publicznej przyjęły, że wadliwa, ich zdaniem, decyzja administracyjna nie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, bowiem postępowanie w sprawie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zatem upływ pięcioletniego terminu z art. 146 kpa (pięć lat) uniemożliwia jej weryfikację. Zdaniem sądu zgromadzony w aktach sprawy materiał nie daje podstaw do takiego przyjęcia. W aktach tych znajduje się bowiem (między innymi) postanowienie Prezydenta W. z 3 lutego 2003 r. (nr [...]). W podstawie prawnej tego postanowienia organ przywołał art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 147 i 149 § 1 kpa. Artykuł 145 § 1 pkt 5 stanowi, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Natomiast z osnowy tego orzeczenia wynika, iż postępowanie zostało wszczęte "na żądanie strony". Natomiast wszczęcie postępowania na żądanie strony przewiduje inny przepis, a to art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w myśl którego organ jest zobowiązany wznowić postępowanie w sytuacji, gdy "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". W konsekwencji, aby wznowić postępowanie na żądanie strony organ najpierw musi zbadać, czy podmiotowi, który składa taki wniosek przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Dla zdefiniowania, czy składającemu wniosek przysługuje przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu pomocnym, a nawet wiążącym, będzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2001 r. sygnatura akt II SA/Wr 379/99. Jeśli organ dojdzie do przekonania, że wnioskodawca posiada przymiot strony w postępowaniu udzielającym pozwolenia na budowę, to jego obowiązkiem będzie wznowienie postępowania na podstawie odpowiedniego przepisu artykułu 145 kpa. Organ, działając na wniosek strony nie posiadał uprawnień do samoczynnego zadecydowania, iż jako przyczynę wznowienia wybiera inną niż art. 145 § 1 pkt 4 kpa podstawę prawną dla próby podważenia decyzji ostatecznej, a mając do dyspozycji przepis art. 64 § 2 kpa, winien był z niego skorzystać. W myśl art. 64 § 2 kpa jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Tej możliwości procesowej organ nie wykorzystał doprowadzając do wydania co najmniej przedwczesnego orzeczenia w zakresie wznowieniowym. W uzasadnieniu postanowienia [...] organ napisał, że "w dniu 21 września 1998 r. P. W. i Z. W. i P. I. i J. C. wystąpili z wnioskiem w sprawie wznowienia postępowania." Jednakże w aktach administracyjnych, doręczonych sądowi tego wniosku brak. Dopiero na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, w dniu 15 grudnia 2005 r., na żądanie sądu, skarżący przedłożyli do wglądu kopię wniosku z tej daty wraz z prezentatą organu i z treści okazanego pisma wynika, że "J. C. wnosi o wznowienie postępowania z uwagi na fakt, że nie pozostał zawiadomiony (o toczącym się postępowaniu - przyp. sądu)". Brak jest zatem korelacji między wnioskiem o wznowienie postępowania, a formalno-prawną podstawą tego wznowienia, podaną przez organ i osnową postanowienia. W tym miejscu należy wskazać, iż ta okoliczność całkowicie uszła uwadze orzekającego w toku postępowania wznowieniowego organu, co stanowi naruszenie art. 64 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść orzeczenia i co w dalszej konsekwencji prowadzi do uchylenia także tamtego orzeczenia w sprawie, po myśli art. 135 upsa. Dla ostatecznego wyjaśnienia kwestii wznowienia postępowania dodatkowo należy podnieść, że uzasadnioną wątpliwość sądu budzi nie sam fakt potrzeby wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej wykonanie ogrodzenia terenu - muru oporowego ozdobnego Zakładu A przy ul. S. 3/7 we W., a jedynie oznaczenie prawidłowej podstawy prawnej tego wznowienia. Jest to okoliczność o znaczącym wpływie na dalsze losy postępowania, prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, bowiem od prawidłowo przyjętej podstawy wznowienia zależeć będzie dalsza możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, z uwagi na odmienne ukształtowanie przez ustawodawcę terminów dla różnych podstaw wznowienia postępowania. Organ wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 uznał, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, jednakże w uzasadnieniu nawet nie wspomniał, jakie to okoliczności. Dopiero w decyzji obecnie kwestionowanej wspomniano, że chodzi o sprzeczność postanowień decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wydanej przez Prezydenta W. z ustaleniami decyzji tego samego organu z dnia 8 czerwca 1995 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla tej inwestycji. Jest to zupełnie niezrozumiałe zważywszy, iż okoliczności, o których mówi wskazany przepis mają być istotne dla sprawy, nowe istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Ustawodawca nakłada na organ udzielający pozwolenia na budowę normatywny obowiązek badania w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zgodności tego projektu z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Bez odpowiedzi pozostaje zatem pytanie, jakie okoliczności mogą odpowiadać definicji ustawowej w sytuacji, gdy (dodatkowo) zarówno decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzja udzielająca pozwolenia na budowę należą do kompetencji tego samego organu i były wydawane przez ten sam organ? W konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia wznawiającego postępowanie, wyeliminowaniu podlegają także decyzje odmawiające uchylenia decyzji wadliwej, z uwagi na upływ terminu ustawowego. Wskazać bowiem wypada, że zgodnie z treścią art. 146. § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Reasumując, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c) upsa należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200, a w zakresie wykonania skarżonej decyzji w art. 152 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą kompetentnych organów będzie prawidłowe przeprowadzenie w całości postępowania wznowieniowego z uwzględnieniem uwag zawartych wyżej w uzasadnieniu sądu.