II SA/Wr 2753/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Mieczysław Górkiewicz As. WSA Anna Siedlecka Protokolant: Agnieszka Karcz po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wojcieszowie z dnia 28 sierpnia 2001 r. nr XXXII/129/2001 w sprawie zmiany uchwały nr VIII/44/99 Rady Miejskiej w Wojcieszowie z dnia 6 maja 1999 roku I. stwierdza niezgodność z prawem § 1 pkt 1 uchwały nr XXXII/129/2001 w części w jakiej nadaje on nowe brzmienie dla § 1 ust. 3 uchwały z dnia 6 maja 1999 r., nr VIII/44/99 Rady Miejskiej w Wojcieszowie; w § 2 ust. 1 stwierdza niezgodność z prawem w części dotyczącej opłat za bezumowne korzystanie z gruntów oraz § 3 w całości; II. umarza postępowanie w zakresie zaskarżenia § 1 ust. 2; III. orzeka, że zaskarżona uchwała w części objętej p. I nie może być wykonana. Uchwałą Rady Miejskiej w Wojcieszowie z dnia 28 sierpnia 2001 r., (nr XXXII/129/2001) podjętą w sprawie zmiany uchwały nr VIII/44/99 Rady Miejskiej w Wojcieszowie z dnia 6 maja 1999 r., na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.), opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z 2001 r., nr 139 poz.1771, postanowiono w § 1 w uchwale nr VIII/44/99 Rady Miejskiej w Wojcieszowie z dnia 6 maja 1999 r. wprowadzić następujące zmiany: 1) § 1 otrzymuje brzmienie: 1. ustala się dolną granicę stawki czynszu dzierżawnego za korzystanie z gruntów stanowiących własność gminy miejskiej: 1) pod uprawę warzyw i owoców w wysokości 0,05 zł/1m2 gruntu, 2) pod garażami i budynkami gospodarczymi, w których nie prowadzi się działalności gospodarczej, w wysokości 4,00 zł/1m2 gruntu, 3) na inne cele za powierzchnię: do 150 m2 - 5,00 zł/1 m2 gruntu, powyżej 150 m - 5,00 zł/1m2 gruntu do 150 m2 plus 1 zł za każdy następny m2. 2. dla gruntu w granicach działki nr 419, obręb IV, położonego na górze Miłek w Wojcieszowie w wysokości 50,00 zł/m2 gruntu. 3.z tytułu bezumownego korzystania z gruntów będących własnością gminy na cele wymienione w ust. 1 i 2 ich użytkownicy zobowiązani są do ponoszenia opłat w wysokości pięciokrotnych dolnych stawek czynszu dzierżawnego. 2) § 2 otrzymuje brzmienie: 1. czynsz dzierżawny oraz opłaty za bezumowne korzystanie z gruntów płatne są z góry za dany rok w terminie do dnia 30 kwietnia 2. w sytuacjach szczególnie uzasadnionych na wniosek dzierżawcy czynsz może być umorzony lub ustalony inny termin jego płatności nieprzekraczający danego roku kalendarzowego. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miasta, a w § 3 zadecydowano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Skargę do sądu administracyjnego na tę uchwałę złożył Wojewoda Dolnośląski. Zaskarżył uchwałę (po częściowym cofnięciu skargi) w zakresie § 1 pkt 1 uchwały w § 1 pkt 1 części, w jakiej nadaje ona nowe brzmienie dla § 1 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Wojcieszowie nr VIII/44/99. Wskazał, że zakwestionowana uchwała nie może określać obowiązku ponoszenia opłat za bezumowne korzystanie z gruntów będących własnością gminy. Podniósł, że kwestię bezumownego korzystania z rzeczy i wzajemnych roszczeń z tego tytułu między posiadaczem i najemcą reguluje prawo cywilne, zatem kwestia ta nie może być regulowana w uchwale podjętej w zakresie publiczno-prawnym. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wojcieszowa wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, jakoby problematyka zarządu majątkiem gminy nie obejmowała ustalania granicznych stawek czynszu dzierżawnego. Gmina nie podziela także poglądu organu nadzoru, jakoby w kwestionowanej uchwale posłużono się pojęciami cen sztywnych. Na koniec strona wskazuje także, iż nie podziela stanowiska Wojewody w zakresie możliwości ustalania odpłatności za bezumowne korzystanie z gruntów gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy), w tym także na uchwały wydane na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wskazać jeszcze trzeba, że po myśli art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz, że wedle art. 60 ustawy, skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Skarga jest uzasadniona. W obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisów prawa materialnego, które ustalałyby stawki czynszu dzierżawnego gruntów należących do jednostek samorządu terytorialnego, ani też regulacji określających zasad ustalania tego czynszu. Umowa dzierżawy została zdefiniowana w art. 693 kodeksu cywilnego i do elementów przedmiotowo istotnych tego zobowiązania należą – dla dzierżawcy z jednej strony prawo do używania rzeczy najętej i pobierania z niej pożytków, z drugiej zaś obowiązek zapłaty wydzierżawiającemu umówionego czynszu. W konsekwencji czynsz za dzierżawę gruntów komunalnych jest ustalany każdorazowo w umowie zawartej między wydzierżawiającym a dzierżawcą i konkretyzuje się w treści umowy. Należy uznać, że wskazane unormowania nie uniemożliwiają ustalenia zasad określania czynszów dzierżawnych dla terenów stanowiących mienie komunalne, w drodze uchwały kompetentnych organów samorządu terytorialnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 1991 r. (SA/Wr 668/91, ONSA 1993, nr 2, poz. 31) "z zasady, że czynsz stanowi element umowy cywilnoprawnej i jego wysokość jest ustalana w umowie, może być jedynie wyprowadzony wniosek, iż ani rada gminy, ani zarząd gminy nie mogą określać jego stawek w trybie stanowienia przepisów gminnych, przewidzianym w art. 40-42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.), to jest w formie aktu powszechnie obowiązującego zarówno podmioty oddające rzecz w dzierżawę, jak i dzierżawców; czynsz ten nie może być ustalony także w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Nie wyłącza to jednak uprawnień rady gminy bądź zarządu gminy [obecnie wójt, burmistrz, prezydent przyp. sądu] do oddziaływania w innej formie na kształtowanie stawek czynszu za dzierżawienie gruntów wchodzących w skład mienia komunalnego. Zgodnie z art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 30 (...) ustawy o samorządzie terytorialnym rada gminy załatwia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, w tym w szczególności sprawy związane z gospodarką terenami wchodzącymi w skład mienia komunalnego. Według art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy zadania te wykonuje zarząd gminy [obecnie wójt, burmistrz, prezydent – przyp. sądu]. Natomiast do zawierania umów cywilnoprawnych, w tym także umów dzierżawy gruntów, jest z mocy art. 31 ustawy upoważniony wójt lub burmistrz, który reprezentuje gminę na zewnątrz. Rada gminy i zarząd gminy [obecnie wójt, burmistrz, prezydent – przyp. sądu] jako jej organy oraz wójt lub burmistrz jako jej reprezentant wyrażają wolę tej samej osoby prawnej i na gruncie przepisów cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym nie można wyłączyć uprawnień żadnego z tych podmiotów do oddziaływania na treść zawieranych umów cywilnoprawnych, chyba że w ustawie określone uprawnienia zostały wyraźnie przyznane jednemu z tych podmiotów. Ustawa o samorządzie terytorialnym nie zawiera w szczególności przepisu, który zastrzegałby kompetencję do określenia ceny, opłaty bądź stawki czynszu w umowie cywilnej na rzecz rady, zarządu czy wójta jako reprezentanta gminy. Na podstawie art. 18 ust. l w związku z art. 7 ust. l i art. 43 powyższej ustawy o samorządzie terytorialnym rada gminy może ustalać zasady określania stawek czynszu dzierżawnego za grunty komunalne bądź ustalać te stawki w formie aktów kierownictwa wewnętrznego, to jest aktów normatywnych skiero-wanych do podległych jednostek organizacyjnych i obowiązujących te jednostki. Rada gminy natomiast nie ma uprawnień do ustalania tych stawek w formie przepisów gminnych, to jest aktów normatywnych powszechnie obowiązujących". W świetle zaprezentowanego poglądu prawnego, który wojewódzki sąd administracyjny w tym składzie całkowicie podziela, należy uznać, że zaskarżona uchwała mogła być pojęta przez Radę Miejską w Wojcieszowie, jednakże ma ona charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, adresowanego do organu wykonawczego (w tym przypadku był to Zarząd Miasta (vide § 2). Ten akt kierownictwa wewnętrznego ustanawia wytyczne – wskazówki dla jednostek gminy wydzierżawiających grunty gminne, przeznaczone na różne cele. Chodzi w efekcie o to, aby podmioty działające w imieniu gminy nie zawierały umów dzierżawy tych gruntów z czynszem ukształtowanym poniżej stawek ujętych w ocenianej uchwale. Inaczej mówiąc, zaskarżona uchwała nie jest aktem normatywnym powszechnie obowiązującym, gdyż ma ona charakter aktu normatywnego kierownictwa wewnętrznego, wydanego w granicach ogólnych kompetencji rady gminy, określonych w art. 18 ust. l w związku z art. 7 ust. l ustawy o samorządzie terytorialnym. Należy wskazać, że zdaniem sądu, co zresztą, jak wynika z uzasadnienia skargi jest także poglądem organu nadzoru, w ramach zasad gospodarowania mieniem mieści się także ustalanie dolnej granicy stawki czynszu, dlatego w tym zakresie, mimo wskazania błędnej podstawy prawnej, uchwała nie narusza prawa. Natomiast za całkowicie trafny uznaje sąd pogląd wyrażony przez Wojewodę w skardze i piśmie procesowym, że organy gminy nie mogą w uchwale określać w żadnym przypadku zasad odpłatności za bezumowne korzystanie z rzeczy, będących własnością gminy. Zasady rozliczeń między właścicielem i posiadaczem rzeczy kształtują przepisy prawa cywilnego materialnego. W tym miejscu należy wskazać na treść art. 224 § 1 i 2 oraz art. 225 k.c., w myśl których samoistny posiadacz w dobrej wierze nie jest obowiązany do wynagrodzenia za korzystanie z rzeczy i nie jest odpowiedzialny ani za jej zużycie, ani za jej pogorszenie lub utratę. Jednakże od chwili, w której samoistny posiadacz w dobrej wierze dowiedział się o wytoczeniu przeciwko niemu powództwa o wydanie rzeczy, jest on obowiązany do wynagrodzenia za korzystanie z rzeczy i jest odpowiedzialny za jej zużycie, pogorszenie lub utratę, chyba że pogorszenie lub utrata nastąpiła bez jego winy. Obowiązki samoistnego posiadacza w złej wierze względem właściciela są takie same jak obowiązki samoistnego posiadacza w dobrej wierze od chwili, w której ten dowiedział się o wytoczeniu przeciwko niemu powództwa o wydanie rzeczy. Wskazać także trzeba na treść art. 230 k.c., wedle którego przepisy dotyczące roszczeń właściciela przeciwko samoistnemu posiadaczowi o wynagrodzenie za korzystanie z rzeczy, o zwrot pożytków lub o zapłatę ich wartości oraz o naprawienie szkody z powodu pogorszenia lub utraty rzeczy, jak również przepisy dotyczące roszczeń samoistnego posiadacza o zwrot nakładów na rzecz, stosuje się odpowiednio do stosunku między właścicielem rzeczy a posiadaczem zależnym, o ile z przepisów regulujących ten stosunek nie wynika nic innego. Należy jeszcze dodać, że w konkretnych przypadkach odpowiedzialność (samoistnego lub zależnego) posiadacza rzeczy względem właściciela może iść dalej i wyczerpywać normę art. 415 kc, czyli tworzyć odpowiedzialność deliktową, albo nawet – w ostateczności może zaistnieć stan prawny generujący odpowiedzialność posiadacza z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405 i n. k.c.). Reasumując, każda odrębna sprawa relacji między posiadaczem i właścicielem może rodzić inną odpowiedzialność posiadacza w stosunku do właściciela, wyczerpującą odrębną normę prawną z zakresu prawa cywilnego, wyrażającą się nawet odmienną odpowiedzialnością za szkodę powstałą po stronie gminy. Wypływa stąd wniosek, że relacje te nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej, są regulowane wyłącznie przez normy prawa cywilnego i w konsekwencji nie mogą być przedmiotem uchwały rady gminy, podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, stanowiącej akt kierownictwa wewnętrznego, skierowanego do organu wykonawczego. Dlatego w konsekwencji, skarga w całości została uwzględniona, co znalazło wyraz w p. I sentencji wyroku. Z uwagi na treść przywołanego art. 134 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł także o niezgodności z prawem § 3 kontrolowanej uchwały. W myśl art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499). W świetle art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (w wersji obowiązującej w czasie podjęcia uchwały), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się (między innymi): akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Ponieważ, jak wyżej wskazano, sąd nie jest związany granicami skargi, przeto stwierdzając, że skarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, sąd uznał za błędny § 3 uchwały, stanowiący o jej ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, co znalazło wyraz także w sentencji wyroku. W części, w której organ nadzoru cofnął skargę sąd umorzył postępowanie, mając na względzie treść przepisu art. 161 § 1 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.