II SA/Wr 2753/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2005r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usunięcia drzewa oddala skargę Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Burmistrz W. powołując w podstawie prawnej tego orzeczenia art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./, art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 47 e ust. 2 ustawy o ochronie przyrody /t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 99, poz. 1079 z późn. zm./, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej spowodowania usunięcia drzewa z terenu posesji C. S. w miejscowości P. [...] W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że z wnioskiem o spowodowanie wycięcia drzewa rosnącego na posesji C. S. zwrócił się J. K., natomiast wniosek taki musi pochodzić od osoby władającej nieruchomością. Tego kryterium J. K. nie spełnia, a jednocześnie nie może wskazać takich przepisów prawa materialnego, które by uprawniały go do żądania wycięcia drzewa. Zasadność tego orzeczenia zakwestionował J. K. poprzez odwołanie wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., w którym zażądał: stwierdzenia, że Burmistz W. naruszył przepisy art. 35 i art. 36 kpa w postępowaniu prowadzonym na jego wniosek oraz nie ustalił osoby odpowiedzialnej z art. 38 kpa; nakazania organowi I instancji wydania decyzji zobowiązującej C. i K. S. do usunięcia gałęzi i korzeni drzewa /kasztana/ oraz do utrzymywania tego drzewa we właściwym stanie nie zagrażającym zdrowiu oraz bezpieczeństwu ludzi albo uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący się jako podstawę sformułowanych w petitum tego podania żądań wskazał: naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszenie art. 35, art. 36 i art. 38 kpa oraz "inne uchybienia w tym obowiązującego orzecznictwa w zakresie wszechstronnego postępowania administracyjnego." W obszernym uzasadnieniu odwołania J. K. zarzucił organowi I instancji bezczynność i nierzetelność w działaniu, podejmowanie czynności procesowych dopiero po interwencjach wnioskodawcy oraz ignorowanie tego, że K. i C. S. swoją biernością naruszają zasady współżycia społecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...]r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że przepis art. 61 § 1 kpa stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest zgodnie z art. 61 § 3 kpa – dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, natomiast przepisy kpa nie przewidują w postępowaniu zwyczajnym odmowy wszczęcia postępowania. Ponadto organ orzekający wyjaśnił, że Burmistrz W. po otrzymaniu wniosku J. K. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a następnie wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, popadając w sprzeczność z przepisami prawa. Wskazał następnie, że jeżeli w wyniku wadliwej oceny zasadności złożonego wniosku, bądź na wniosek osoby nieuprawnionej, organ wszczął postępowanie, powinien je zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji podał, że władającym nieruchomością, na której rośnie sporne drzewo jest C. S. i zgodnie z przepisami o ochronie przyrody tylko on może wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na wycinkę drzewa, a skoro takiej czynności nie dokonał prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe. Wskazał też, że J. K. nie ma legitymacji czynnej do wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zezwolenia na wycinkę drzewa i wyjaśnił, że zainteresowany może dochodzić swoich praw w zakresie podjęcia przez władającego nieruchomością, na której rośnie przedmiotowe drzewo określonych czynności zmierzających do likwidacji zagrożenia stanu technicznego budynku w wyniku nadmiernego rozrośnięcia się drzewa, wyłącznie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Na opisaną powyżej decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu wniósł J. K.. Skarżący domaga się przede wszystkim stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r., względnie uchylenia jej w całości i przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia, ale w innym składzie orzekającym. W szczegółowym uzasadnieniu J. K. przedstawił szereg zarzutów wobec Burmistrza W., jako organu do którego zwrócił się w celu rozstrzygnięcia spornej sprawy, dotyczącej usunięcia gałęzi oraz korzeni drzewa /kasztan/ rosnącego na posesji, należącej do C. i K. S.. Wg twierdzeń skarżącego drzewo to spowodowało popękanie fundamentów jego domu mieszkalnego oraz zniszczenie dachu i murów. Skarżący oczekiwał wydania przez organ stosownej decyzji, która zobowiązałaby małżonków S. do usunięcia spornego drzewa. Załatwienie powyższej sprawy – jak zarzuca – nastąpiło dopiero po upływie ponad 20 miesięcy, poprzez wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w tej sprawie. W ocenie skarżącego działanie takie stanowi rażące naruszenie prawa, o czym świadczą powołane przez niego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący kwestionuje też stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawarte w stwierdzeniu tego organu, iż "J.. K. nie ma w niniejszej sprawie legitymacji czynnej do wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zezwolenia na wycinkę drzewa" i uznaje, że narusza ono w sposób oczywisty przepisy prawa oraz prawa skarżącego jako obywatela. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu tych twierdzeń organ wyjaśnił, że nie ma wpływu na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ I instancji, a zwłoka w załatwieniu sprawy powoduje szereg następstw natury procesowej i może uzasadniać odpowiedzialność organu administracyjnego z powodu szkody wyrządzonej stronie lub powodować pociągnięcie pracownika do odpowiedzialności za naruszenie obowiązków służbowych, nie może natomiast stanowić podstawy zarzutu wadliwości samej decyzji wydanej w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą, zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium oraz przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego, okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 wskazanej powyżej ustawy. Zważyć przede wszystkim należy, że postępowanie administracyjne podporządkowane jest sformułowanej w art. 6 kpa zasadzie praworządności, stanowiącej niejako powtórzenie normy konstytucyjnej, zawartej w art. 7 ustawy zasadniczej. Zasada ta w sposób bezwzględny obliguje organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa. W wymogu tym zawiera się oprócz obowiązku ustalenia swojej legalnej kompetencji do prowadzenia postępowania w danej sprawie, także powinność zastosowania przepisów prawa procesowego i właściwych w sprawie przepisów prawa materialnego w toku postępowania i przy rozstrzyganiu sprawy. Uwzględniając to, że postępowanie administracyjne z zasady ma prowadzić do określenia poprzez decyzję, praw lub obowiązków legitymowanego przedmiotu, należy wskazać, że zasada praworządności nakazuje, aby każda ingerencja właściwego w sprawie organu administracji publicznej, w sferę praw i obowiązków jednostki miała swoje umocowanie w konkretnym przepisie prawa materialnego, do którego stosowania organ prowadzący postępowanie w danej sprawie administracyjnej jest ustawowo upoważniony. Brak przepisu prawa o odpowiedniej randze i charakterze eliminuje możliwość dokonania przez organ administracyjny zmiany w sytuacji prawnej podmiotu, kwalifikowanego jako strona postępowania administracyjnego, a tym samym uniemożliwienia załatwienia sprawy poprzez decyzję rozstrzygającą tę sprawę co do jej istoty, ograniczając kompetencję orzeczniczą do możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę w sposób niemerytoryczny. Takie stanowisko jest konsekwentnie prezentowane w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /np. A. Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, PiP 1984, Nr 3; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 1998; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1983r., sygn. akt I SA 217/83; ONSA 1983, Nr 1, poz. 41/. Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie były czynności, których nakazania przez właściwy organ domagał się J. K.. Czynności te skierowane do właścicieli nieruchomości na której rośnie kasztan, stanowiący źródło utrudnień w korzystaniu z nieruchomości, będącej własnością J.K., miały doprowadzić do usunięcia wskazanych przez wnioskodawcę zagrożeń dla posadowionego na jego posesji budynku mieszkalnego i wyeliminowania uciążliwości powodowanych istnieniem tego drzewa. Sąd nie zaprzecza, że w toku postępowania prowadzonego w tej sprawie doszło do uchybień formalnych ze strony organów orzekających w postępowaniu instancyjnym, nie tylko w zakresie art. 35 kpa, nie można jednak – w ocenie Sądu – kwalifikować ich w sposób określony dyspozycją, stanowiącą treść art. 145 § 1 pkt 1 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że żadne z tych uchybień nie miało – zdaniem Sądu – wpływu na wynik sprawy. Istotne bowiem jest, że żaden z przepisów prawa materialnego, jakie w rozpoznawanej sprawie miał do dyspozycji właściwy organ, nie daje podstawy do zadośćuczynienia żądaniu wnioskodawcy. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd zwrócił uwagę, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołuje się do art. 47 e ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody /t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 99, poz. 1079 z późn. zm./ mimo, że w sprawie – gdyby orzekano w niej co do istoty – powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /tj. Dz.U. z 1994r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm./ ze względu na przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. – o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 100, poz. 1085 z późn. zm./ i wobec daty wszczęcia postępowania, określonej przepisem art. 61 § 3 kpa. Zważyć jednak należy, że ani przywołana wyżej ustawa o ochronie przyrody, ani ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska nie wyposażyły organów administracji publicznej w żadne takie instrumenty prawne, które umożliwiały uwzględnienie wniosku. Wydaje się być tego świadomym również skarżący, który w pismach kierowanych do organów od momentu zainicjowania postępowania konsekwentnie wskazuje jako podstawę materialnoprawną swych żądań przepisy art. 149 i 150 kodeksu cywilnego, regulujące sposób wykonywania własności oraz powołuje się na zasady współżycia społecznego, uwzględnione w art. 5 tego aktu. Wyjaśnić zatem należy, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do stosowania przy orzekaniu przepisów kodeksu cywilnego, bowiem stanowi to wyłączną domenę sądów powszechnych. Nie można też uznać zasadności twierdzenia skarżącego, że do podjęcia żądanych przez niego działań legitymuje organ przepis obligujący właściwe podmioty do utrzymania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na ich nieruchomościach. Obowiązek ten istniejący zarówno w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska jak i w ustawie o ochronie przyrody zawsze był interpretowany jako powinność określonych podmiotów dbałości o właściwy rozwój i stan zdrowotny drzew i krzewów rosnących na posiadanych przez nie /lub użytkowanych/ nieruchomościach. W ramach realizowania tego obowiązku legitymowany podmiot może np. – po złożeniu stosownego wniosku – uzyskać zezwolenie na wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych drzew czy krzewów. Taki sposób traktowania tych przepisów dyktuje również wykładnia celowościowa i systemowa, a dodatkowo uzasadnia samo oznaczenie przedmiotu regulacji ustawowej, w którym zawarte jest słowo "ochrona" przyrody lub środowiska. W tak określonych warunkach prawnych nie można wykorzystywać omawianego przepisu dla zaspokojenia cudzych żądań z zakresu ochrony własności. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza w sposób kwalifikowany prawa i mając to na względzie – zgodnie z art. 151 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.