II SA/Wr 2754/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Zygmunt Wiśniewski As. WSA Alicja Palus Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Legnicy z dnia 25 marca 2002 r. w przedmiocie przyjęcia "Analizy terenów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego pod usługi i handel w zakresie ich wykorzystania pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Wojewoda Dolnośląski złożył do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej Legnicy z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie przyjęcia "analizy terenów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 wraz z prognozami budowy tych obiektów dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokajania potrzeb i interesów mieszkańców". Na uzasadnienie organ nadzoru podniósł, między innymi, że po wpłynięciu do Urzędu Miasta Legnicy czterech wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę czterech obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 ówczesny Zarząd Miasta wszczął procedurę zmierzającą do ustalenia możliwości wykorzystania terenów pod budowę obiektów wielkoprzemysłowych. Na posiedzeniu w dniu 4 marca 2002 r. Zarząd Miasta przyjął dokument o nazwie "Analiza terenów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2 wraz z prognozami budowy tych obiektów dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów" (zwany dalej "Analizą") oraz postanowił skierować "Analizę" wraz z wnioskami o niezmienianie planów miejscowych pod obrady Rady Miejskiej. W dniu 5 marca 2002 r. Zarząd Miasta przekazał do Biura Rady Miejskiej wniosek o skierowanie "Analizy" i wniosków na sesję Rady Miejskiej, a 6 marca 2002 r. Przewodniczący Rady Miejskiej przekazał wniosek Zarządu wszystkim radnym. Przygotowany przez Przewodniczącego Rady Miejskiej porządek obrad na sesję w dniu 25 marca 2002 r. przewidywał 13 punktów, w tym w punkcie 8: "Analiza terenów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej." Na sesji w dniu 25 marca 2002 r. nie dokonano zmiany porządku obrad w zakresie punktu 8 i porządku obrad. W ramach tego punktu Zarząd Miasta przedstawił radnym "Analizę". Radnym nie przedstawiono projektu uchwały w sprawie przyjęcia "Analizy" przez Radę Miejską, ani żadnej z czterech prognoz, ani analizy terenów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2. Na sesji podniesiony został brak spełnienia przez Zarząd Miasta warunków formalnych przyjęcia uchwały, z której wynikać będzie możliwość wydania decyzji w sprawie lokalizacji na terenie Miasta Legnica czterech projektowanych obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2. W głosowaniu 26 głosami za przy 15 głosach przeciwnych Rada Miejska przyjęła "Analizę". W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego organ nadzoru stwierdził, że zawarta w protokole obrad, nienumerowana uchwała Rady Miejskiej Legnicy w sprawie przyjęcia "Analizy terenów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2 wraz z prognozami budowy tych obiektów dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów" została podjęta z istotnym naruszeniem art. 31a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz art. 20 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z § 41 ust. 1 i § 43 ust. 1-3 Statutu Legnicy a także z naruszeniem art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie sporządzono bowiem projektu właściwej uchwały. Do opinii komisji przekazany został wniosek zarządu wraz z "Analizą". W porządku obrad sesji Rady Miejskiej umieszczono osobno punkt dotyczący rozpoznania projektów uchwał oraz punkt o nazwie analiza terenów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2 wraz z prognozami budowy tych obiektów dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów i konsumentów. W porządku obrad nie została zatem przewidziana możliwość podjęcia uchwały w sprawie przekazanych przez Zarząd wniosków wraz z "Analizą". Na sesji nie zmieniono również powyższego porządku obrad. Należy zatem stwierdzić, że na sesji w dniu 25 marca 2002 r. została przegłosowana uchwała nie uwzględniona w porządku obrad. Uchwała ta została zapisana w protokole sesji w następującej postaci: "Rada przyjęła "Analizę terenów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2 wraz z prognozami budowy tych obiektów dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów mieszkańców"- stosunkiem głosów: za 26, przeciwne - 15, wstrzymujące się 0". Uchwała ta nie została przedstawiona organowi nadzoru zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organowi nadzoru nie doręczono także protokołu z porządku obrad. O fakcie podjęcia oraz o domniemanej treści przedmiotowej uchwały organ nadzoru dowiedział się dopiero z treści załączników do pisma Prezydenta Miasta z dnia 10 października 2002 r. Pismo to wpłynęło do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu w dniu 18 października 2002 r. i jest to data doręczenia organowi nadzoru przedmiotowej uchwały. Na koniec skarżący dodaje, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzeka się o nieważności uchwały organu gminy po upływie roku od dnia od jej podjęcia, jeśli uchybiono obowiązkowi jej doręczenia, o którym mowa w art. 90 ust. 1. Przedmiotowa uchwała nie została doręczona. W doręczonej sadowi odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi wskazując, że jej zdaniem w sprawie zostały zachowane wszelkie normatywne zasady postępowania. Wyczerpując procedurę z art. 31a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Zarząd sporządził i przekazał Radzie Miejskiej dokument pod nazwą "Analiza terenów...", a ta (po dodatkowej szerokiej prezentacji autorskiej, szerokiej dyskusji i głosowaniu) zaakceptowała sam dokument, jak i wnioski z niego wypływające, poprzez głosowanie na wskazanej w skardze sesji Rady. Rada podkreśla, że w przedmiocie "Analizy" Rada nie podjęła uchwały, zatem z jednej strony nie było potrzeby dołączania do porządku obrad jej projektu, a z drugiej nie było przedmiotu, który miałby być przedstawiony organowi nadzoru w trybie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto Gmina polemizuje ze stanowiskiem organu nadzoru, jakoby "Analiza" winna być sporządzana "osobiście" przez organ wykonawczy gminy, bez możliwości posiłkowania się w tym zakresie jednostką wyspecjalizowaną, jak to wystąpiło w niniejszym postępowaniu. Wskazano również, że Rada Miasta postąpiła zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., stosując ogólne zasady dotyczące ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Gminy Rada Miejska Legnicy większością głosów na sesji w dniu 25 marca 2002 r. przyjęła "Analizę..." i wnioski z niej wypływające, ujęte w pkt 2. Przyjęcie tej "Analizy..." wraz z wnioskami w formie proponowanej przez Zarząd Miasta Legnicy sprowadzają się do tego, że Rada Miejska Legnicy potwierdziła pogląd Zarządu Miasta Legnicy w tej sprawie. Jeżeli Rada miałaby inny pogląd w tej sprawie, musiałaby nie przyjąć "Analizy.." przedstawionej przez zarząd wraz z wnioskami i, zgodnie z ust. 4 art. 31a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez zarząd powinna podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tego Rada Miejska Legnicy nie uczyniła. W konsekwencji skarga powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona. Jak wynika z do dołączonych do skargi akt administracyjnych, uchwałą nr XXIII/167/96 z dnia 12 lutego 1996 r. Rada Miejska Legnicy uchwaliła Statut Legnicy. W myśl rozdziału VIII statutu, zatytułowanego "uchwały i inne akta rady" (§ 40), Rada na sesji podejmuje uchwały, postanowienia, rezolucje, apele i oświadczenia. W uchwałach Rada ustala sposoby rozwiązania zagadnień lub zajmuje stanowiska w sprawach będących przedmiotem obrad; uchwały są odrębnymi dokumentami zawierającymi tytuł, datę i numer; podstawę prawną, ścisłe określenie przedmiotu, środków realizacji, organów odpowiedzialnych za nadzór nad jej realizacją, przepisy przejściowe i derogacyjne, uzasadnienie. Uchwały podpisuje Przewodniczący lub Wiceprzewodniczący (§ 41). W § 43 statut wskazuje, że z wnioskiem o podjęcie uchwały przez Radę może wystąpić radny, Zarząd, komisja Rady oraz klub radnych. Projekt uchwały odpowiadający wymogom zawartym w § 41 powinien być przekazany do Biura. Przewodniczący przekazuje projekt uchwały komisjom celem uzyskania opinii oraz Zarządowi w celu zaopiniowania pod względem prawnym i merytorycznym. Projekt uchwały spełniający warunki określone w ust. 1 i 2 umieszczany jest w porządku obrad najbliższej sesji. Opinie, o których mowa w ust. 2 odczytywane są na sesji bezpośrednio po zapoznaniu Rady z projektem uchwały. Po zgłoszeniu wniosku o rozszerzenie porządku obrad w celu podjęcia uchwały, której projekt nie został zgłoszony w trybie wskazanym w ust. 2, radny lub Prezydent może wnieść o jego odesłanie w celu zaopiniowania. Wniosek taki prowadzący obrady poddaje pod głosowanie. Odrzucenie przez Radę wniosku o odesłanie w celu zaopiniowania oznacza zgodę Rady na rozszerzenie porządku obrad o tę sprawę. Z kolei wedle rozdziału IX "tryb głosowania" (§ 44) w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów podejmowane są uchwały, wnioski merytoryczne, postanowienia porządkowe, rezolucje, apele i oświadczenia. Głosowanie tajne odbywa się po przegłosowaniu wniosku formalnego w tej spawie, a także w wypadkach wskazanych przez ustawy. W głosowaniu tajnym podejmuje się uchwały w sprawach osobowych dotyczących organów gminy, z wyjątkiem rezygnacji radnego z pełnionych funkcji i powoływania komisji skrutacyjnej oraz sekretarzy obrad. Analizowane akta administracyjne wskazują dalej, że wedle protokołu nr XLVI/02 sesji Rady Miejskiej Legnicy, odbytej w dniu 25 marca 2002 r., w porządku obrad tego posiedzenia Rady przewidziano (w punkcie 8) "analizę terenów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 wraz z prognozami budowy tych obiektów dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokajania potrzeb i interesów mieszkańców". Z kolei w punkcie 11 tego porządku obrad wskazano w jakich sprawach planuje się projekty uchwał, i tu zwraca uwagę okoliczność, że wśród wykazanych propozycji nie ma projektu uchwały w zakresie oceny przedłożonej przez Zarząd "Analizy". Jak widać z dalszych zapisów protokołu, punkt ten wywołał wśród radnych szeroką dyskusję. "Po przerwie w obradach przystąpiono do rozpoznania punktu 8 porządku obrad wskazując na wstępie, że analizę otrzymali wszyscy radni. Po długiej dyskusji Przewodniczący postawił pod głosowanie "Analizę". W konsekwencji, jak wynika z końcowej części protokołu, w zakresie obrad poświęconych punktowi 8 sesji Rada przyjęła "Analizę terenów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod ludowe obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 wraz z prognozami budowy tych obiektów dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokajania potrzeb i interesów mieszkańców" - stosunkiem głosów: za – 26 przeciwne 15, wstrzymujące - 0. Analiza stanowi załącznik nr 23 do protokołu. Następnie wymienieni zostali radni, którzy zgłosili votum separatum do przyjęcia analizy". Ta czynność prawna organu stanowiącego gminy została wpisana jedynie do treści protokołu, jednakże bez ujęcia w punkcie 11 porządku obrad, który (jak wcześniej powiedziano) zawierał katalog spraw mających być przedmiotem uchwał w tym dniu. Nieobowiązujący już art. 31a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w ustępie trzecim, w brzmieniu z daty sesji (25 marca 2002 r.) nakazywał zarządowi gminy przekazanie analizy wraz z prognozą radzie gminy ze stosownym wnioskiem. Wniosek mógł dotyczyć w szczególności zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającej na wprowadzeniu zakazu budowy obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1. Skoro zatem w świetle ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana uchwałą, to tym samym przyjęcie analizy przez organ kolegialny gminy, jakim jest Rada Gminy, musi przybrać formę prawną uchwały (co przesądza, że ocenie sądu administracyjnego podlega uchwała rady gminy) z pełnym uwzględnieniem zasad (tak ustawowych, jak i statutowych) procedowania w zakresie podejmowania uchwał. Według art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Jak wyżej wskazano, zasady podejmowania uchwał Rada Miasta Świdnica uściśliła w statucie, wskazując w nim, że w uchwałach Rada ustala sposoby rozwiązania zagadnień lub zajmuje stanowiska w sprawach będących przedmiotem obrad, oraz że uchwały są odrębnymi dokumentami zawierającymi tytuł, datę i numer, podstawę prawną, ścisłe określenie przedmiotu, środków realizacji, organów odpowiedzialnych za nadzór nad jej realizacją, przepisy przejściowe i derogacyjne, uzasadnienie. Należy zgodzić się z organem nadzoru, że porządek obrad nie przewidywał projektu uchwały w zakresie ustosunkowania się Rady Miasta do przedłożonej przez egzekutywę "Analizy", a mimo to dokument ten został poddany pod głosowanie przez Przewodniczącego obrad, przy czym z protokołu jasno wynika, że głosowanie w tym przedmiocie nastąpiło bez wyczerpania zasad normatywnych głosowania i punktu 11 porządku obrad. Jak wcześniej wskazano, wedle § 43 punkt 5 statutu gminy, można było rozszerzyć porządek obrad w celu podjęcia uchwały, której projekt nie został zgłoszony, jednakże taki wniosek musiał być formalnie zgłoszony i poddany przez prowadzącego obrady pod głosowanie. Takiego trybu w sprawie nie zastosowano. W konsekwencji przytoczonych unormowań ustawy ustrojowej i statutu gminy – który według art. 3 ust. 1, art. 22 i art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, należy do przepisów gminnych określających ustrój gminy, organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy – podjęcie uchwały w zakresie przyjęcia "Analizy" bez wyczerpania zasad proceduralnych, zawartych w statucie, zostało obarczone poważnym błędem o charakterze proceduralnym, co w konsekwencji musi skutkować nieważnością tejże uchwały jako sprzecznej z prawem. Rada, zgodnie z art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, ma prawo zmienić porządek obrad ustalony przez przewodniczącego, jednakże w niniejszej sprawie niewątpliwie to nie wystąpiło, bowiem takiego postanowienia brak w protokole obrad. Przyjęcie ostatecznego porządku obrad zrodziło doniosłe skutki prawne. Uchwała, poddana pod głosowanie bez zamieszczenia jej sprawy w porządku obrad, dotknięta została istotną wadą prawną, która powinna skutkować stwierdzeniem jej nieważności, na co wskazuje w publikacji "Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce" Wiesław Kisiel (Warszawa 2003, s. 150). Takie właśnie stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 9 marca 1999 r. (II SA 6/99, LEX nr 46743) w tezie którego stwierdzono, że "statut gminy jest aktem prawnym o charakterze normatywnym. Postanowienia statutu są więc prawem, którego naruszenie przez uchwałę organu gminy uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (art. 91 ust. 1 ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym)". W konsekwencji dotychczasowych rozważań należy zauważyć, że już tylko wskazane nieprawidłowości przemawiają jednoznacznie za uwzględnieniem skargi, a w konsekwencji za unieważnieniem spornej uchwały. Jeśli chodzi o okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę, to nie mogą one podważyć zasadności skargi. Powołanie się Gminy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 lipca 2001 r. (K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wydaje się nieporozumieniem. W tezie wskazanego wyroku napisano, że "art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest zgodny z art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 1 pkt 5 ustawy powołanej w pkt 1, w zakresie dodanego art. 31a ust. 3, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 2 ustawy powołanej w pkt 1, jako dotyczący wyłącznie spraw wszczętych w wyniku wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Zakres zagadnień, jakie były przedmiotem rozważań Trybunału w tamtym postępowaniu i zakres obecnego postępowania przed sądem administracyjnym, a wcześniej zakres uchwałodawczy gminy, są odmienne. Obecnie przedmiotem rozważań sądu pozostaje kwestia prawidłowości przyjęcia "Analizy..." przez organ stanowiący gminy, Trybunał zaś badał zgodność z Konstytucją nowelizacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie art. 31a, i w konsekwencji wskazał w uzasadnieniu jak Gmina winna postąpić w przypadku, gdy Rada nie skorzysta z uprawnienia zmiany obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Na koniec można jeszcze wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku wskazał na procedurę, jaką winny zachować organy gminy w stanie faktycznym analogicznym do rozpoznawanego, i podkreślił, że "na gruncie zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą, jeżeli zainteresowana osoba złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (lub zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego z przeznaczeniem pod taki obiekt) na terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi lub handel, ustawa nakazuje zarządowi gminy dokonanie analizy wymienionych terenów w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Po przeprowadzeniu takiej analizy zarząd gminy występuje do rady gminy ze stosownym wnioskiem dotyczącym planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek może dotyczyć w szczególności zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającej na wprowadzeniu zakazu budowy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. W wypadku uchwalenia przez radę gminy takiego zakazu, wydaje się decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim przypadku właścicielowi, a także użytkownikowi wieczystemu przysługują uprawnienia określone w art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarząd gminy może również wnioskować wprowadzenie zmian polegających na wyraźnym przeznaczeniu określonych terenów pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. W razie przyjęcia przedstawionego wniosku, właściwy organ będzie miał obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (lub zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego z przeznaczeniem pod taki obiekt), chyba że przepisy szczególne wykluczają taki sposób zagospodarowania terenu. Możliwa jest także sytuacja, w której rada gminy nie wprowadzi zmian do planu zagospodarowania przestrzennego". Ze wskazanych względów, na zasadzie art. 93 w zw. z art. 91 i 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1591, ze zm.) należało orzec jak na wstępie.