II SA/Wr 2758/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec, Sędzia NSA Henryka Łysikowska, Sędzia NSA Barbara Adamiak (sprawozdawca), Protokolant Iwona Procajło, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi T. S. na uchwałę Rady Miejskiej w K. G. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego T. S. oddala skargę. Rada Miejska w K. G. podjęła uchwałę [...]Nr [...]w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego T. S.. Uchwała została podjęta na podstawie art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a oraz ust. 2, 5 i 6 ustawy z dnia 16 lipca 1990r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. nr 95, poz. 602 z późn. zm.). Rada Miejska w K. G. w § 1 uchwaliła: "Stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego T. S. z powodu naruszenia ustawowego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy". T. S. wniósł na uchwałę skargę. W uzasadnieniu skargi wywodził, że zaskarżonej uchwale zarzuca, że była podjęta przez grupę radnych z koalicji tendencyjnie, złośliwie i z premedytacją, aby wykluczyć z grona radnych jednego z członków opozycji. W podjętej uchwale stwierdzono wygaśnięcie jego mandatu z powodu naruszenia ustawowego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Oświadcza, że działalność gospodarczą, prowadzi we własnym pawilonie handlowym i na własnym gruncie. Pawilon handlowy posiada jednak błąd prawny, gdyż jego tylna ściana zaplecza i pomieszczenie gospodarcze na opał przekraczają granice jego działki i posadowione są na gruncie gminy. Jest to błąd prawny z winy administracji terenowej, a od wielu lat, a ściślej od 1993 roku zabiegał w Urzędzie Miasta w K. G. o uregulowanie stanu prawnego lokalizacji jego pawilonu. Jednak sprawa nie została uregulowana pomimo, że merytorycznie jest przygotowana do załatwienia. Dotychczas korzysta z gruntu gminy pod jego ścianą pawilonu i składu opału o łącznej powierzchni 21 m2, a miasto korzysta z jego chodnika od strony ulicy B. - przed pawilonem - z powierzchni 60 m2 . Jest to korzystanie na zasadach wzajemnego użyczenia, do czasu formalnego zakończenia sprawy. Szczegółowo całość zagadnienia przedstawił w załącznikach pisma skierowanego do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego O.Z. we Wrocławiu sygn. akt II KG-21/03. Na sesji Rady Miejskiej w dniu [...]grupa radnych celowo odrzuciła projekt uchwały zgłoszonej przez Zarząd Miasta o zbyciu gruntu pod częścią zabudowy, aby w drugim etapie - na sesji [...]wygasić mandat radnego. Mająca większość w radzie koalicja 11 radnych, a wśród nich kupcy i rzemieślnicy dzierżawiący od gminy miejskiej lokale użytkowe skutecznie tępią opozycję. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa odnośnie wygaszenia jego mandatu radnego z dnia [...]Rada Miejska głosami koalicji uznała za bezzasadne. Wobec powyższego wnosi o: - wstrzymanie realizacji uchwały nr [...]Rady Miejskiej w K. G. dotyczącej wygaszenia jego mandatu radnego do czasu rozpatrzenia sprawy przez N.S.A. - uchylenia uchwały nr [...]Rady Miejskiej w K. G. - zobowiązania władz samorządowych i administracyjnych gminy miejskiej w K. G. do uregulowania stanu prawnego posadowienia pawilonu i składu opału poprzez zbycie zabudowanego terenu właścicielom budowli. Rada Miejska w K. G. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że skarga jest bezzasadna, albowiem zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem oraz ustalonym stanem faktycznym, ponieważ jedyną podstawą uzasadniającą jej podjęcie była okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego na mieniu komunalnym, czemu w/w nie przeczy a koncentruje się na wyjaśnieniu przyczyn, dla których do chwili obecnej dzierżawi grunt stanowiący własność Gminy Miejskiej K. G. W tym stanie rzeczy, skoro art. 24 "f" ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. nr 142, poz. 1591 z 2001r. z późn. zm.) jednoznacznie wyklucza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na mieniu komunalnym przez radnych, zasadne było na mocy art. 190 ust. 1i pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. nr 95 poz. 602 z późn. zm.) podjęcie zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w art. 147 § 1 stanowi "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Powołana ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie wprowadza kryteriów innych, od kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa. Art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa rodzajów naruszeń prawa, które są podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, jeżeli: została wydana przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Skarżący w skardze nie wywiódł naruszenia przepisów prawa w zaskarżonej uchwale, a wskazał, na uwarunkowania polityczne podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd administracyjny tych względów o charakterze pozaprawnym nie może uwzględnić przy rozpoznaniu skargi. Nie mają one charakteru prawnego. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Sąd zatem pomimo nie wywiedzenia zarzutu naruszenia przepisów prawa, bada zgodność z przepisami prawa zaskarżonej decyzji. Powołana ustawa z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wprowadza instytucje prawne, których celem jest stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego, obiektywnego, rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Powierzając do samodzielnego gospodarowania mieniem komunalnym wprowadza instytucje prawne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystania mienia dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów stanowiących gminy, jak i osób wykonujących funkcje organów wykonawczych gminy. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym jak np. swobody wykonywania działalności gospodarczej, przez wprowadzenie ograniczeń. Według art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Art. 24f ust. 1a powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi "Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6". Według art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. Dz. U. 2003, nr 159, poz. 1547) "Wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności". Art. 190 ust. 5 powołanej ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, stanowi "Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania". Sankcje za niewykonanie przez radnego tego obowiązku ustanawia art. 190 ust. 6 powołanej ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa, stanowi bowiem "W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu". Powołana ustawa Ordynacja nakłada na radę obowiązek podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu. Wykonanie tego obowiązku podlega nadzorowi. Według art. 98a ust. 1 i 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli rada gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 190 ust. 6 powołanej ustawy Ordynacja wyborcza do rad gminy, rad powiatów i sejmików województw, nie podejmie uchwały, wojewoda wzywa radę do podjęcia uchwały w terminie 30 dni, a po bezskutecznym upływie tego terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. W sprawie pomiędzy stronami jest bezsporne, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. nr 101, poz. 1178 ze zm.) – prowadzi działalność handlową. Prowadzi działalność handlową z wykorzystaniem mienia komunalnego. Pawilon handlowy w zakresie zaplecza jest posadowiony na gruncie stanowiącym własność gminy. Skarżący temu nie przeczy, a wprost przeciwnie zwrócił się do sądu o nakazanie zbycia tego gruntu na jego rzecz. Art. 24f powołanej ustawy o samorządzie gminnym wprowadza zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Nie wprowadza zakresu wykorzystania tego mienia, nie ma zatem podstaw do wartościowania, że dopuszczalne jest wykorzystanie tego mienia w stopniu niewielkim. Takiej wykładni wyprowadzić nie można z art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy, nie można uznać zarzuty naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale. Z tego powodu na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.