II SA/Wr 2760/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor WSA Elżbieta Naumowicz –spr. Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi B. F. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie II. nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego postanowienia III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz następców prawnych skarżacej: B. F., I. F., A. F. i K. F. solidarnie kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Przedmiotem skargi B. F. jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], dotyczące zawieszenia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę. W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, że postępowanie zostało wznowione na wniosek skarżącej, która jako strona nie brała udziału w postępowaniu zakończonym udzieleniem A. S. pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę z dnia 31 maja 1996 r. wydane zostało mimo braku wyraźnej zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na zajęcie i urządzenie wspólnej części działki parkingu dla klientów korzystających z gabinetów lekarskich, co uzasadnia uzupełnienie tego braku w postępowaniu wznowieniowym. Ponieważ jednak A. S. wobec zdecydowanego sprzeciwu współwłaścicieli nie ma możliwości uzyskania od nich koniecznej zgody – wystąpiła do Sądu Rejonowego o wydzielenie do wyłącznego używania części nieruchomości wspólnej m.in. z działki nr a mapy [...] objętej księgą wieczystą nr A, przedkładając organowi pierwszej instancji jako dowód wniosek w tej sprawie z dnia 24 lipca 2000 (złożony w Sądzie 25 lipca 2000 r.) i ta okoliczność została uznana za przesłankę skutkującą zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy, rozpatrując zażalenie B. F., jakkolwiek uznał za słuszne podnoszone w odwołaniu argumenty, że prawo do dysponowania terenem na cele budowlane winno być udokumentowane przez inwestora przed uzyskaniem żądanego postanowienia na budowę, to jednak podzielił trafność zaskarżonego rozstrzygnięcia, podając, że z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika obowiązek zwieszenia przez organ postępowania w sytuacji gdy wyłoni się konieczność rozstrzygnięcia przez sąd kwestii prejudycjalnej. Sam bowiem nie ma kompetencji do rozstrzygnięcia tej kwestii wstępnej, jako należącej do kompetencji Sądu Powszechnego. W skardze na powyższe postanowienie B. F., wnosząc o jego uchylenie całości oraz przedstawiając szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie, podniosła, że przekazania sprawy do sądu i jej zawieszenia należało dokonać na etapie wydawania decyzji zezwalającej na budowę gabinetów lekarskich, czego nie uczyniono. Zatem sama decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Organ, którego postanowienie zaskarżono wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżąca zmarła, a jej następcami prawnymi – zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w N. z dnia [...], sygn. [...] – zostali mąż B. F. oraz trzej synowie I., A. i K. F. Obecny na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu B. F. podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), kognicji Sądu podlegają także postanowienia, na które w toku postępowania administracyjnego służy zażalenie. Postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, podjęte na podstawie art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, należy zaliczyć do tego rodzaju postanowień, jako że po myśli art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego służy na nie zażalenie. W rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ administracyjny instytucji zawieszenia postępowania na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 419). Jak wynika z akt sprawy, małżonkowie B. i B. F. byli w ustawowej wspólności współwłaścicielami budynku mieszkalnego, położonego w O., przy ulicy [...], zajmując jeden z dwóch wyodrębnionych w tym budynku lokali mieszkalnych, z którym związany był udział we współwłasności wspólnych części budynku oraz udział we współużytkowaniu wieczystym działki gruntu o powierzchni 0,0622 ha, wynoszący 3473/1000 części. Właścicielką drugiego lokalu (nr 2), z udziałem we współwłasności wspólnych części budynku i współużytkowaniu wieczystym gruntu wynoszącym 6527/1000 części, jest A. S., na rzecz której wydana została przez Prezydenta Miasta [...] decyzja z dnia 12 kwietnia 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, polegającej na adaptacji piętra budynku mieszkalno-usługowego na gabinety lekarskie, a następnie decyzja z dnia 31 maja 1996 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej adaptację mieszkania I piętra i poddasza budynku na gabinet stomatologiczny i 2 gabinety internistyczne z zapleczem. W wyniku złożonego przez B. F. w dniu 22 października 1999 r. wniosku o wznowienie postępowania, postępowanie w sprawie zakończonej powyższą decyzją zostało wznowione postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 lutego 2000 r. W toku wznowionego postępowania Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia 16 czerwca 2000 r., opartym o przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), nałożył na A. S. obowiązek usunięcia do dnia 31 lipca 2000 r. nieprawidłowości występujących w dokumentacji poprzez dostarczenie dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane upoważniające do wykonania parkingu przewidzianego w projekcie zagospodarowania terenu. A. S. przedłożyła wniosek z dnia 27 lipca 2000 r. złożony do Sądu Rejonowego w O., dotyczący wydzielenia do wyłącznego używania części nieruchomości wspólnej, co w ocenie organów administracji obydwu instancji uzasadniało zawieszenie postępowania. W świetle powyższych okoliczności faktycznych i prawnych w rozpoznawanej sprawie należało dokonać oceny czy wydanie przez Prezydenta Miasta [...] orzeczenia merytorycznego we wznowionym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę było uzależnione od rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w O. wniosku o wydzielenie do wyłącznego używania części nieruchomości wspólnej z przeznaczeniem jej na parking. Innymi słowy, należało ocenić czy złożony przez A. S. wniosek stanowił zagadnienie wstępne, co obligowałoby organ do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Zważywszy na treść postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 czerwca 2000 r., dotyczącego uzupełnienia dokumentacji, powyższej oceny należało dokonać na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz przepisów prawa cywilnego, Dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi jeden z niezbędnych załączników do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wymienionych w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z definicją pojęcia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawartą w art. 3 pkt 11 tej ustawy należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Treść wniosku A. S. skierowanego do Sądu Rejonowego w O. przesądzała o tym, że przedmiotem postępowania sądowego miałby być podział do użytkowania. Zgodnie z poglądem przyjętym powszechnie w orzecznictwie Sądu Najwyższego a także Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie (por. wytyczne wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej – uchwała SN z 28.09.1963 r. III CO 33/62 - OSN 1964 r., poz. 22), podział rzeczy wspólnej do korzystania stanowi skonkretyzowanie sposobu korzystania z rzeczy i jest czynnością zwykłego zarządu. Współwłaściciele mogą dokonać takiego podziału w drodze zawarcia stosownej umowy, natomiast w razie braku zgody podziału takiego może dokonać sąd zgodnie z art. 201 kodeksu cywilnego. Czynności zwykłego zarządu to czynności niezbędne dla normalnego, niezakłóconego korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem. (por. Kodeks cywilny, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1997, s. 359 i nast.). Czynność zwykłego zarządu nie może prowadzić do zmiany przeznaczenia rzeczy ani też jej sytuacji materialnej. Orzeczenie o sposobie korzystania z rzeczy wspólnej może polegać na podziale rzeczy wspólnej przez określenie części rzeczy wspólnej, z których poszczególni współwłaściciele będą korzystać wyłącznie. Podział do rozdzielnego korzystania w zasadzie ma na celu wydzielenie do wyłącznego korzystania przez poszczególnych współwłaścicieli poszczególnych części rzeczy wspólnej w takim tylko zakresie, jaki w okolicznościach konkretnej sprawy jest potrzebny do realizacji uprawnień poszczególnych współwłaścicieli do korzystania z rzeczy wspólnej w sposób dający się pogodzić z uprawnieniami innych współwłaścicieli. Taki podział nie jest definitywny i może ulegać późniejszym zmianom w drodze porozumienia współwłaścicieli lub w drodze orzeczenia sądu, a w ostateczności może zostać zmieniony w wyniku postępowaniu o zniesienie współwłasności, w rezultacie którego stosunki wynikające ze współwłasności ulegają całkowitej likwidacji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) należy stwierdzić, że przedmiotem uregulowania tej ustawy są czynności dotyczące projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, do których należą budynki i budowle, które z istoty swojej noszą cechy trwałości. Wzniesienie zatem stałego obiektu budowlanego na nieruchomości stanowiącej współwłasność jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu (por. wyrok SN z dnia 11.10.1990 r., sygn. III ARN 15/90, OSP 1991, nr 6, poz. 163). Do czynności przekraczających granice zwykłego zarządu odnosi się przepis art. 199 kodeksu cywilnego, stanowiący, że do dokonania takich czynności potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, którą może zastąpić orzeczenie sądu. W przedmiotowej sprawie należało uznać, że postępowanie przed sądem powszechnym, wszczęte wnioskiem z dnia 24.07.2000 r. w sprawie wydzielenia do wyłącznego używania działki oraz budynku garażowego, nie mieści się w dyspozycji art. 97 § 1 pkt. 4 kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku tego postępowania nie mogłoby dojść do uzyskania przez A. S. prawa do dysponowania nieruchomością w granicach przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną tj. na cele urządzenia parkingu, a tym samym nie zaistniałaby przesłanka z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, dotycząca przedstawienia dowodu stwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tych właśnie względów Sąd uznał zaskarżone postanowienie za naruszające art. 97 § 1 pkt. 4 kodeksu postępowania administracyjnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punktach II i III wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271).