II SA/Wr 2769/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA - Julia Szczygielska Asesor WSA - Anna Siedlecka/sprawozdawca/ Protokolant - Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Wrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 15 listopada 2003 r. Nr PN.II.0911-10/18/03 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Wrocławia Nr XII/251/03 z dnia 18 września 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Gaj we Wrocławiu uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 15 listopada 2003 r. Sygn. akt II SA/Wr 2769/03 2 U Z A S A D N I E N I E Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 listopada 2003 r. Nr PN.II.0911-10/18/03 Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia nr XII/251/03 z dnia 18 września 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Gaj we Wrocławiu. W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, iż powyższa uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Uchwalony plan obejmuje grunty, których użytkownikiem wieczystym są Domy Towarowe Centrum S.A. z/s w Warszawie ul. Marszałkowska 104/122. Zawiadomienie o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu zagospodarowania przestrzennego przesłane zostało DTC S.A. na adres Wrocław ul. Świdnicka 40 i odebrane w dniu 27 maja 2003 r. przez osobę, która złożyła nieczytelny podpis. Z dostarczonego przez Zarząd Spółki w trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że Spółka nie posiada od 1 stycznia 1999 r. oddziałów, w tym oddziału przy ul. Świdnickiej we Wrocławiu. Również z oświadczenia osób reprezentujących Spółkę, tj. Wiceprezesa Zarządu i Prokurenta złożonego w dniu 12 listopada 2003 r. wynika, że począwszy od 1 stycznia 1999 r. Spółka nie posiada żadnego oddziału we Wrocławiu. Domy Towarowe Centrum S.A. posiadają adres swojej siedziby w Warszawie przy ul. Marszałkowskiej 104/122. Tam też winno być wysłane pismo z Urzędu Miasta zawiadamiające o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania miejscowego. Spółka nie otrzymała żadnego pisma w tym przedmiocie. Wymienione wyżej przepisy ustawy nakazują zawiadomić pisemnie o wyłożeniu projektu planu każdego władającego nieruchomością, którego interes prawny mógłby zostać naruszony ustaleniami planu. Domy Towarowe Centrum w Warszawie S.A. , jako użytkownik wieczysty, legitymują się w niniejszej sprawie interesem prawnym w tym, aby nieruchomość, którą użytkują wieczyście, w określony sposób została zagospodarowana. Interes prawny Spółki wynika z Kodeksu cywilnego, albowiem użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób i w tych samych granicach może swoim prawem rozporządzać.( art. 233 Kc). Zawiadomienie jest czynnością materialno-techniczną , z którą ustawa wiąże określone skutki prawne. Powinno ono nastąpić zgodnie z regułami Sygn. akt II SA/Wr 2769/03 3 określonymi w art. 39 i następnych K.p.a. W niniejszej sprawie Gmina wysłała zawiadomienie na niewłaściwy adres . Brak jest też innego dowodu, że zawiadomienie to zostało Spółce wysłane i faktycznie doręczone. Brak ten skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru podjętej uchwały. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę wniósł w imieniu i z upoważnienia Rady Miejskiej Wrocławia – Prezydent Wrocławia. Skarżący domaga się uchylenia w/w rozstrzygnięcia nadzorczego. Strona skarżąca wskazuje, że przedstawiona argumentacja i podstawa prawna stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały nie znajduje uzasadnienia ani podstaw prawnych w materiałach zgromadzonych w trakcie prac nad miejscowym planem i w stosownych przepisach. Podstawę prawną w tym przypadku wyraża ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. z 1989 r Dz.U. nr 30, poz. 163 ze zm.) , które w art. 21 stanowi, : "Podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych , statystyki publicznej i gospodarki nieruchomościami stanowią dane w ewidencji gruntów i budynków". Według wykazu właścicieli i władających z ewidencji gruntów i budynków sporządzonego w dniu 8 maja 2003 r. ustalono, że właścicielem spornego gruntu są Domy Towarowe Centrum S.A. w Warszawie Oddział we Wrocławiu ul. Świdnicka 40. Zresztą na dokumencie pocztowym tzw. zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje pieczątka z powyższym adresem. Wobec powyższego skarżąca wnosi jak na wstępie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania według norm przepisanych. Organ nadzoru podtrzymał pogląd wyrażony w rozstrzygnięciu nadzorczym. Zdaniem organu nadzoru art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym , w zakresie w jakim nakłada na gminę obowiązek zawiadomienia o wyłożeniu planu właściciela nieruchomości lub osoby władającej nieruchomością, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, nie konkuruje z art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Oba te przepisy mają odmienny zakres przedmiotowy zastosowania. Przepis art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, Sygn. akt II SA/Wr 2769/03 4 statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Dane zawarte w ewidencji są zatem podstawą planowania przestrzennego. Wyrażenie "planowanie przestrzenne" nie zostało zdefiniowane w ustawie. Planowanie przestrzenne, zdaniem strony przeciwnej, która wskazała na określenie tego pojęcia w Słowniku Języka Polskiego pod red. prof. Mieczysława Szymczaka, to przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Ustalenie zaś przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach( art. 2 o zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że sam plan określając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu ma opierać się na danych zawartych w ewidencji. Jednak ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym określa nie tylko przedmiot regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele, zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach. W tym celu art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na organ gminy obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właściciela lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Obowiązek ten ma ścisły związek z art.24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi kolejno, że zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu (ust. 1 ). Dane zawarte w ewidencji, w odróżnieniu od samego planu, nie są wiążącym dla organu gminy źródłem informacji w postępowaniu służącym rozstrzyganiu konfliktów interesów pomiędzy obywatelami a wspólnotą samorządową. Gmina jest bowiem zobowiązana zawiadomić o wyłożeniu planu każdego właściciela lub władającego nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Sposób ustalania ich adresu, zamieszkania lub siedziby jest dowolny. Posłużenie się danymi, aczkolwiek dopuszczalne, nie może usprawiedliwiać braku zawiadomienia Domów Towarowych Centrum S.A., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie zawiadomienie DTC S.A. pozbawiło użytkownika wieczystego możliwości uczestniczenia w procedurze uchwalania planu oraz obrony swoich praw w trybie i formach przewidzianym w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, przez składanie zarzutów i skarg do sądu administracyjnego. Sygn. akt II SA/Wr 2769/03 6 Prawomocne rozstrzygnięcie organu nadzoru umożliwia z kolei Gminie ponowienie procedury w niezbędnym zakresie na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że cytowana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli działalność administracji publicznej, w tym również akty nadzoru wydawane przez wojewodę nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie organu nadzoru, dotyczące uchwały Rady Miejskiej Wrocławia. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad organów gminy ma znaczenie dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwał organu gminy. Powołana ustawa nie określa natomiast rodzaju naruszeń prawa, które klasyfikowane być mogą w kategorii istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takie naruszenia prawa jak : podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury podjęcia uchwały. Sygn. akt II SA/Wr 2769/03 7 Według art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm. ) naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Artykuł 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera kompleksowe uregulowanie procedury wobec projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymienione w tym artykule czynności mają na celu zagwarantowanie ochrony prawa podmiotów , które mogą zostać naruszone w wyniku przyjęcia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko takie znalazło swoje potwierdzenie również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego( wyrok z 21.01.97r.sygn. akt II S.A. 1648/96). W wyroku z 18 .01.1996r. (SA/Wr 2767/95) NSA stwierdził, że art. 18 ust. 2 ustawy określił czynności, które organ wykonawczy gminy powinien spełnić po podjęciu przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa nakazała rygorystyczne przestrzeganie etapów procedury uchwalania planu miejscowego. Zgodnie m.in. z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit a, Prezydent Wrocławia w niniejszej sprawie miał obowiązek, po podjęciu uchwały przez radę gminy o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiadomić na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu. Należy podkreślić, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera unormowań w zakresie procedury zawiadamiania w/w podmiotów o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu. Ustawa ta nie zawiera również przepisu odsyłającego do unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie stosowania procedury doręczeń podmiotom wskazanym w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z zatem wskazać należy, że posiłkowo tylko można przyjąć procedurę stosowania doręczeń przewidzianą w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem innych obowiązujących przepisów odnoszących się do procesu planowania przestrzennego. I tak, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne( Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) podstawę planowania przestrzennego (...) stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków jest więc urzędowym źródłem informacji wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i postępowaniu planistycznym. W ewidencji tej wykazuje się nie tylko grunty, budynki i lokale, ale również wykazuje się właściciela i inne osoby fizyczne i prawne,w których władaniu znajdują się grunty,budynki lub ich części Sygn. akt II SA/Wr 2769/03 8 Jednocześnie w ewidencji tej wykazuje się miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wyżej wymienionych ( art. 20 ust. 2 ustawy ). Stosownie zaś do art. 22 ust. 2 cyt. ustawy w/w osoby są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Skoro ustawodawca nałożył ustawowy obowiązek wykazania w ewidencji gruntów i budynków właściciela(władającego) i jego adres(siedzibę), a także nałożył na te osoby ustawowy obowiązek dokonywania w określonym czasie aktualizacji danych zawartych w ewidencji, to dopuszczalnym i właściwym było posłużenie się przez Prezydenta Wrocławia urzędowym wypisem danych z ewidencji gruntów i budynków sporządzonym w dniu 8 maja 2003 r. do celów niniejszej procedury planistycznej, w tym i uzyskania informacji o adresie( siedzibie) Domów Towarowych Centrum S.A. Z załączonego aktualnego wykazu właścicieli i władających wynika, że działki o numerze 66/5, 67/5 i 68/5 położone przy ul. Strońskiej we Wrocławiu znajdują się w użytkowaniu wieczystym Domów Towarowych Centrum S.A. w Warszawie Oddział we Wrocławiu, siedziba Wrocław ul. Świdnicka 40. Wysłane przez Prezydenta Wrocławia pod ten adres zawiadomienie z dnia 21 maja 2003 r. o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostało odebrane i potwierdzone w dniu 27 maja 2003 r. przez osobę, która w imieniu DTC S.A. dysponowała aktualną pieczątką firmową (bez wskazania oddziału ) z zamieszczonym adresem firmy Wrocław ul. Świdnicka 40. Wskazać przy tym należy, że listonosz, doręczając jednostce organizacyjnej pismo, nie ma obowiązku sprawdzania, czy pismo odbiera osoba uprawniona, a więc upoważniona do odbioru pism. Mając na uwadze wskazane wyżej przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które mają niewątpliwie zastosowanie do szeroko rozumianej procedury planistycznej, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie dopatrzył się uchybień w sposobie zawiadomienia DTC S.A. w Warszawie o terminie wyłożenia projektu planu. W tej sytuacji Sąd uwzględnił skargę, bowiem stwierdził naruszenie prawa w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, poprzez przyjęcie, że tryb postępowania określony w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym został naruszony przez Prezydenta Wrocławia. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego narusza prawo, Sąd obowiązany był je uchylić na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ).