II SA/Wr 2776/01

sygn. akt 3 II SA/Wr 2776/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant: Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wołowie z dnia 31 sierpnia 2001 r. Nr XLVI/369/01 w przedmiocie wyboru zastępcy burmistrza I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II określa, że zaskarżona uchwala nie może być wykonana. sygn. akt 3 II SA/Wr 2776/2001 2 Uzasadnienie Wojewoda D., działając w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w W. nr [...] podjętej na sesji w dniu [...] w sprawie wyboru zastępcy burmistrza Miasta i Gminy W. Uzasadniając swoje żądanie podniósł, że w toku badania podjętej uchwały stwierdzono, iż została ona podjęta z naruszeniem art. 14 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i 1a oraz art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika z wyciągu z protokołu nr [...] z posiedzenia rady Miejskiej z dnia [...] oraz z protokołów komisji skrutacyjnej w głosowaniu nad wyborem zastępcy burmistrza wzięło udział 27 radnych - w tym J. D., który wyraził wolę głosowania i po odebraniu karty do głosowania oddał głos. Nad kandydaturą J. D. głosowano trzykrotnie. Za pierwszym razem karty do głosowania, w związku z rezygnacją z udziału w komisji skrutacyjnej jednego z jej członków, zostały zniszczone. Za drugim razem J. D. nie został wybrany, gdyż za dokonaniem wyboru głosowano 3 radnych, przeciw było również 13 radnych, a 1 głos był nieważny. Z treści protokołu wynika, że "ze względu na brak rozstrzygnięcia zarządzono kolejne głosowanie". Tym razem za wyborem głosowało 14 radnych, przeciwko było 13 radnych, nikt się nie wstrzymał od głosu. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 25a stanowi, że radny lub członek zarządu nie może brać udziału w głosowaniu w radzie, w zarządzie ani w komisji, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Pojęcie interesu prawnego jest pojęciem niedookreślonym prawnie. Pojawia się w art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie prawa administracyjnego treścią interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które mogą realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego -Komentarz W-wa 1998). O tym czy interes ma charakter prawny czy faktyczny, stanowi treść obowiązujących przepisów prawa materialnego. Art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 21, poz. 124 ze zm.) określa status prawny pracowników zatrudnionych w urzędzie gminy, w jednostkach pomocniczych gminy oraz w gminnych jednostkach i zakładach budżetowych, z art. 2 pkt 1 lit. c tej ustawy wynika, że pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie sygn. akt 3 II SA/Wr 2776/2001 3 wyboru w urzędzie gminy: wójt, burmistrz, prezydent miasta, ich zastępcy, pozostali członkowie zarządu gminy - jeżeli statut gminy tak stanowi. Zgodnie z § 19 Załącznika nr 6 do Statutu Gminy W., będącego regulaminem Zarządu Miasta i Gminy, burmistrz oraz jego zastępcy za pełnienie swych funkcji otrzymują wynagrodzenie. Pozostali członkowie zarządu otrzymują z, budżetu gminy zwrot kosztów podróży służbowych, diet lub ekwiwalent za utracone wynagrodzenie na zasadach ustalonych przez radę w drodze odrębnej uchwały. Z powyższego wynika, że Burmistrz W. i jego Zastępca są zatrudniani w Urzędzie Gminy na podstawie wyboru. Świadczą więc pracę w ramach stosunku pracy. Osoby kandydujące na te stanowiska mają więc oparty m.in. na wyżej cytowanych przepisach, interes prawny w tym aby zostać wybranym. Z aktem wyboru łączyć się będą konkretne i zindywidualizowane prawa i obowiązki określające status prawny osoby pełniącej funkcję. Dlatego radny, który kandyduje do zarządu gminy nie może brać udziału w głosowaniu nad swoją kandydaturą gdyż głosowanie takie dotyczy jego interesu prawnego. Biorąc udział narusza przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika z art. 91 w/w ustawy podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest naruszenie prawa, ale tylko istotne. Orzecznictwo NSA za takie wady uznaje naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez ich wadliwą wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zdaniem organu nadzoru naruszenie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym jest naruszeniem procedury podejmowania uchwały. W dalszej części uzasadnienia podniesiono powołując się na orzecznictwo NSA, że naruszenie przez uchwałę rady gminy przepisów proceduralnych będzie skutkowało ich nieważność, jako naruszenie istotne, tylko wówczas, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie nie wystąpiło. W badanej sprawie o rozstrzygnięciu zadecydował jeden głos. Ze względu na tajność głosowania nie można ustalić w jaki sposób głosował J. D. Jednak z faktu, iż wyraził on wolę wzięcia udziału w głosowaniu oraz że oddał głos, należy wnioskować w drodze domniemania faktycznego, że oddał głos sam na siebie. Wniosek taki jest zgodny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. To oznacza, że właśnie jego głos miał decydujące znaczenie dla wyniku głosowania. W skardze podniesiono również, iż Rada Gminy głosowała trzykrotnie. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organów w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi inaczej w art. 28 ust. 3, wg którego rada gminy wybiera zastępcę lub zastępców wójta lub burmistrza oraz pozostałych członków zarządu na wniosek wójta lub burmistrza zwykłą sygn. akt 3 II SA/Wr 2776/2001 4 większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Według zaś art. 20 ust. 1 i la tej ustawy rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. W sytuacji z jaką mamy do czynienia w sprawie nie podjęcie uchwały z powodu braku wymaganej większości głosów za, oznaczało wyczerpanie danego punktu porządku obrad. Skoro Rada rozstrzygnęła sprawę (postanowiła nie podejmować uchwały), to nie może kolejny raz głosować nad tym samym punktem porządku obrad. Podjęcie uchwały w tej samej sprawie wymaga ponownego włączenia projektu uchwały do porządku obrad. Może to być nawet porządek obrad tej samej sesji, na której uchwała nie została podjęta, jeżeli zostanie on uzupełniony odrębną uchwałą, przyjętą większością bezwzględną ustawowego składu rady. W przypadku Rady Gminy W. większość ta wynosi 15 głosów za, gdy tymczasem za podjęciem przedmiotowej uchwały głosowało 14 radnych. W badanym przypadku można uznać pierwsze głosowanie za nie przeprowadzone. Rozstrzygnięcie nastąpiło jednak w drugim głosowaniu, w wyniku którego J. D. nie został wybrany na członka zarządu. Zarządzenie trzeciego głosowania nastąpiło z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Gmina W. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Nie kwestionując wywodów skargi co do znaczenia pojęcia "interesu prawnego" w doktrynie wskazała, że poglądy te wiążą się ściśle z postępowaniem administracyjnym. Działalność uchwałodawcza organów gminy nie jest natomiast działalnością organów administracji publicznej w rozumieniu postępowania administracyjnego. Tryb pracy rady gminy nie jest też formą postępowania administracyjnego. Zatem poglądy doktryny i orzecznictwa w zakresie rozumienia interesu prawnego w aspekcie art. 28 K.p.a. nie mogą być bezpośrednio przeniesione na działalność uchwałodawcza rady gminy. Wskazała, że jest poza sporem, iż w § 19 Załącznika nr 6 do Statutu Gminy W. zamieszczony jest zapis, że burmistrz oraz jego zastępcy za pełnienie swych funkcji otrzymują wynagrodzenie. Nie można jednak się zgodzić, że powyższe świadczy, iż mamy tutaj do czynienia z określonym interesem prawnym. Organ nadzoru nie przedstawił żadnego dowodu na potwierdzenie, że faktycznie zastępca burmistrza pobiera takie wynagrodzenie. Sama możliwość pobierania wynagrodzenia nie może być uznana za przesłankę nabycia interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. sygn. akt 3 II SA/Wr 2776/2001 5 Zdaniem Gminy W. w sprawie nie ma w ogóle zastosowania ten przepis, o czym świadczą pisma Wojewody D. kierowane do Gminy. W pismach tych organ nadzoru, powołując się na przepis art. 96 ust. 2 i 97 ust. 2 ustawy gminnej wzywał Radę Miejską w W. i Zarząd Miasta i Gminy W. m.in. do uzupełnienia składu Zarządu Miasta i Gminy w W. Z treści tych pism wynika, ze nie zastosowanie się do tego wezwania mogło doprowadzić do rozwiązania organów gminy przez Sejm, bądź ustanowienia przez Prezesa Rady Ministrów zarządu komisarycznego. W tym celu były zwoływane sesje Rady Gminy w dniach 14, 20 i 24 sierpnia 2001 r. Z uwagi na stanowisko opozycji nie doszło na nich do skutku uzupełnienie składu Zarządu z uwagi na brak quorum. Do skutecznego wyboru doszło w dniu 31 sierpnia 2001 r. Istniała realna groźba dezorganizacji pracy organów gminy. Poczyniony wybór spowodował, że nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych niekorzystnych dla społeczności lokalnej. Za niedopuszczalne uznała również Gmina przyjęcie przez organ nadzoru domniemania jako podstawy zarzutu stawianego uchwale. Tajne głosowanie wyklucza takie domniemanie, jako oparte na domysłach czy intuicji organu nadzoru. Biorąc pod uwagę cel wprowadzenia przepisu art. 25a ustawy gminnej należy zwrócić uwagę, że zapis ten ma przeciwdziałać wykorzystywaniu przez radnych czy członków zarządu swojego stanowiska do nieuzasadnionych prawnie i społecznie korzyści wynikających z pełnienia tych funkcji. Wielokrotnie orzecznictwo wskazywało, iż ograniczenia co do wykonywania funkcji przez przedstawicieli władzy musi się opierać na poszanowaniu zasady równości, ale równocześnie nie może doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia praw tych osób. Uzyskiwanie przez zastępcę burmistrza wynagrodzenia za pracę nie może być traktowane jako korzyść w rozumieniu i zrównane z interesem prawnym o jakim mowa w art. 25a . Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad głosowania określonych w art. 20 ust. la ustawy o samorządzie gminnym Gmina podniosła, że jest on bezzasadny. Wskazała, że zgodnie z § 30 ust. 6 zdanie 2 Załącznika nr 4 do Statutu Gminy "Regulamin Rady Gminy" w przypadku równej liczby głosów "za" i "przeciw" głosowanie się powtarza. Jak wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego taka sytuacja miała miejsce na sesji w dniu 31 sierpnia 2001 r. Art. 20 ust. la nie znajduje zastosowania, ponieważ przepis wspomina o zmianie w porządku obrad. Wydaje się, że zmiana ta powinna mieć charakter merytoryczny, tj. dotyczyć innej sprawy. W porządku obrad był wybór zastępcy burmistrza i tego punktu porządku obrad trzecie głosowanie dotyczyło. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wypada zauważyć, że Sąd orzekał już w warunkach wprowadzonej z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa sygn. akt 3 II SA/Wr 2776/2001 6 administracyjnego. Zgodnie z art. 97 § 1 w związku z art. 3 i art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), rozpoznawana sprawa podlegała już od tej daty kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który miał obowiązek stosowania przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej normuje dwa zasadnicze elementy konstrukcji nadzoru: kryterium nadzoru, którym jest legalność (art. 171 ust. 1 Konstytucji) i organy powołane do sprawowania nadzoru (art. 171 ust. 2 Konstytucji). Obowiązuje generalna zasada, że uchwały organów gminy sprzeczne z prawem są nieważne i że o nieważności tych uchwał w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Może to jednak uczynić tylko w terminie 30 dni od daty doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jeżeli w tym terminie organ nadzoru nie zajmie stanowiska w tej kwestii, to wówczas organ nadzoru może tylko zaskarżyć taką uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego w trybie określonym w art. 93 ust. 1 ww. ustawy. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Jednym z istotnych elementów zgodnego z prawem podjęcia uchwały jest procedura podjęcia uchwały, którą regulują przepisy powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Na przestrzeganie procedury podjęcia uchwały składa się szereg elementów, wśród których istotne znaczenie ma udział w głosowaniu legitymowanych osób, a zatem radnych. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 10 września 2002r. sygn. akt II SA/Wr 1498/02 "art. 25a powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że radny lub członek zarządu nie może brać udziału w głosowaniu w radzie, w zarządzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Artykuł ten wprowadził zatem instytucję wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu. Opiera on wyłączenie radnego na przesłance interesu prawnego, nie wprowadzając - tak jak to jest w przypadku art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) - ograniczenia przedmiotowego do określonego rodzaju spraw. Interes prawny to interes chroniony przepisami prawa. Interes prawny to interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych sygn. akt 3 II SA/Wr 2776/2001 7 przepisów może bowiem kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Nie można zatem zawęzić interesu prawnego jednostki wyłącznie do przepisów prawa materialnego. Interes prawny może zatem wypływać też z przepisów prawa ustrojowego, do których należą przepisy powołanej ustawy o samorządzie gminnym regulujące prawo radnego do wyboru na stanowisko wójta, odwołania ze stanowiska. Przyjęcie poglądu, że normy ustrojowe nie mogą kształtować interesów jednostki, jest nieuzasadnione i sprzeczne z prawem. Interes prawny to interes chroniony przez przepisy prawa ustrojowego. Art. 25a powołanej ustawy o samorządzie gminnym należy zatem odnieść do uchwał podejmowanych na podstawie tej ustawy. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a podlega wyłączeniu. Należy podkreślić, że tak jak i w art. 24 § 1 k.p.a. ustawodawca nie wprowadził ograniczenia przesłanką interesu majątkowego. Udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest więc istotnym naruszeniem prawa". Wyrażony w powołanym wyroku pogląd Sąd w niniejszym składzie w pełni aprobuje. W okolicznościach sprawy nie ma wątpliwości, iż w podjęciu zaskarżonej uchwały brał udział J. D., co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o przepis art. 152 ww. ustawy orzeczono o wykonalności zaskarżonej uchwały.