II SA/Wr 2778/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2005r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelinie z dnia 1 października 2002r. Nr XLI/438/02 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelina obejmującego obszar ograniczony ulicami: Wolności, Mickiewicza, Pocztową, Rybną, Wojska Polskiego, Placem 1 Maja /obszar nr 3/ I. stwierdza nieważność § 11 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałej części skargę oddala; III. orzeka, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie może być wykonana. Uchwałą Nr XLI/438/2002 z dnia 1 października 2002r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelina, obejmującej obszar ograniczony ulicami: Wolności, Mickiewicza, Pocztową, Rybną, Wojska Polskiego, Placem 1 Maja, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./ w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Strzelinie Nr XIV/178/2000 z dnia 2 lutego 2000r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwałą Nr XV/195/2000 z dnia 23 marca 2000r. zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada Miejska Strzelina uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelina zatwierdzonego uchwałą Nr VIII/56/94 Rady Miejskiej w Strzelinie z dnia 18 listopada 1994r. obejmującą obszar ograniczony ulicami Wolności, Mickiewicza, Pocztową, Rybną, Wojska Polskiego, Placem 1 Maja, stanowiąc jednocześnie, że integralną częścią podejmowanej uchwały jest rysunek planu w skali 1:1000 stanowiący załącznik graficzny nr 1 do niniejszej uchwały. W § 11 opisanej powyżej uchwały Rada Miejska Strzelina ustaliła 0% stawki procentowej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości objętych planem, służącej naliczaniu jednorazowej opłaty uiszczonej przez właścicieli nieruchomości w przypadku ich zbycia w ciągu 5 lat od dnia, w którym ustalenia planu stały się obowiązujące. W ustawowym terminie uchwała przedstawiona została Wojewodzie Dolnośląskiemu, który nie podjął żadnych czynności w ramach kompetencji nadzorczych. W dniu 4 grudnia 2002r. Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę na opisywaną uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz obciążenia Gminy Strzelin kosztami postępowania. Uzasadniając żądanie zawarte w petitum skargi Wojewoda Dolnośląski wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego stwierdził, iż przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 10 ust. 1 pkt 1, pkt 4, pkt 8 oraz art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie – odwołując się do treści art. 10 § 3 art. 36 ust. 3, ust. 8 i ust. 9 powoływanej wcześniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że jego zdaniem treścią dyspozycji normy prawnej zawartej we wskazanych powyżej przepisach jest ustalenie obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty, określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego w sytuacji, gdy w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik zbywa ją przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu lub jego zmiany. Ustalenie opłaty następuje w drodze decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. W dalszej części uzasadnienia skarżący podał, że ustalenie przez Radę Miejską Strzelina w § 11 zaskarżonej uchwały stawki procentowej w wysokości 0% skutkować będzie tym, że faktycznie właściciel lub użytkownik wieczysty w przypadku zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, będzie "zwolniony" – w przypadku wzrostu wartości zbywanej nieruchomości – z obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty na mocy uchwały organu stanowiącego gminy. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego w takich okolicznościach bezprzedmiotowy byłby również zapis art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ ustalenie 0% stawki procentowej służącej naliczeniu przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jednorazowej opłaty nie pozwoli na jej pobranie w żadnej wysokości. W przedstawionej argumentacji skarżący powołał się również na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 1999r. /sygn. akt IV SA 899/97 ; Lex 47308/, w której Sąd stwierdził, że "Istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 3 ustawy z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego formę tzw. renty planistycznej sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty w razie łącznego wystąpienia dwu przesłanek, tj. a) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, b) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu lub dokonanej w nim zmiany." Następnie podał przykłady z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujące na zaakceptowanie poglądu o niedopuszczalności 0% stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego w tych warunkach ustalenie przez Radę Miejską Strzelina stawki procentowej w wysokości 0% jest rażącym naruszeniem art. 36 ust. 3 i ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ wyłącza ustawowy obowiązek uiszczenia przez właściciela lub użytkownika wieczystego jednorazowej opłaty w sytuacji, gdy w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa ją przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu lub jego zmiany, a jednocześnie wyłącza w takiej sytuacji, ustawowy obowiązek ustalenia tej opłaty przez właściwy organ. W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski wskazał, że stwierdzenie nieważności tylko zapisu § 11 zaskarżonej uchwały nie byłoby właściwe, ponieważ i tak w rzeczywistości istniałaby stawka 0% i takie działanie organu nadzoru nie wywołałoby żadnego skutku prawnego. W odpowiedzi na skargę Gmina Strzelin wniosła o uwzględnienie w postępowaniu sądowym tego, że projekt zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelina – zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – został przedłożony Wojewodzie Dolnośląskiemu celem uzgodnienia, a uzgodnienia tego bez uwag dokonał w imieniu Wojewody Dyrektor Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej pismem z dnia 4 lipca 2001r., oraz, że obszar objęty przedmiotową zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, położony jest w centrum miasta i w całości zainwestowany. Następnie wyjaśniła, że dotychczasowe ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelina przeznaczyły teren objęty zmianą planu na cele zabudowy mieszkaniowo usługowej oraz ciągi komunikacyjne. Opracowywana zmiana planu urealniła zapisy tzw. "starego planu" i dostosowała ustalenia planu do wymagań, jakie stawia obecnie obowiązująca ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności sprecyzowała zapisy dotyczące zasad kształtowania zabudowy. W stosunku do dotychczasowych ustaleń wskutek uchwalenia planu nie zaszły zatem przesłanki pozwalające na domniemanie wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie Gminy, jeżeli można przyjąć, że wskutek uchwalenia zmiany planu nie następuje wzrost wartości nieruchomości, ponieważ nie zmienia się podstawowy element wpływający na wartość terenu, czyli przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to przyjęcie 0% stawki procentowej jest uzasadnione. Ponadto – zdaniem Gminy – wobec treści ustawy o samorządzie gminnym, uprawniającej organy gminy do stanowienia prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego oraz wobec przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym należy uznać, że ustalenie stawki procentowej nie wyższej niż 30 % bez określenia dolnej granicy, pozwala radzie gminy na swobodne kształtowanie warunków dla inwestorów. Ustalenie stawki procentowej w wysokości 0% jest elementem prowadzonej przez Gminę Strzelin polityki proinwestycyjnej, a ponadto główne założenia jej polityki przestrzennej polegają na stwarzaniu warunków zachęcających do inwestowania na nowych terenach oraz niewprowadzaniu dodatkowych obciążeń dla inwestorów na terenach już zainwestowanych. W zakończeniu odpowiedzi na skargę Gmina podała, że nie można narzucać Samorządowi lokalnemu warunków niezgodnych z jego polityką przestrzenną i gospodarczą, a ustalenie "pro forma" stawki np. 0,5% lub 1 % byłoby działaniem fikcyjnym, ponieważ zmuszałoby Gminę do poniesienia kosztów wyceny kwoty renty planistycznej, która prawdopodobnie nie pokryłaby kosztów samej wyceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zmianami/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady ogranicza zatem aspekt dokonywanej w sprawie oceny do legalności kontrolowanego aktu. Ocena ta odbywa się w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził konieczność zastosowania art. 147 § 1 oraz art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zważyć bowiem należy, że z art. 91 ust. 1 i 4 powoływanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, wg którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 kpa, ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy /np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993r. poz. 148/, Sąd rozpoznając sprawę prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. Według art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tą nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten wskazuje jako obligatoryjny element uchwały wprowadzającej nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej plan już istniejący i obowiązujący, klauzulę określającą w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, jednorazową opłatę pobieraną w razie zbycia nieruchomości, której wartość w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu wzrosła. Dla oceny charakteru prawnego tej opłaty nie może mieć zatem decydującego znaczenia to, że ustawodawca nie określił jej wysokości ściśle, a tylko ramowo, ograniczając jej skalę do 30% wzrostu wartości nieruchomości i pozostawiając właściwemu organowi prawo ustalenia jej konkretnego procentowego wymiaru. Z treści przywołanego wcześniej przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że sama opłata ma postać obligatoryjną, na co wskazuje kategoryczne sformułowanie "wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę...". Taki charakter opłaty uzależniony jest oczywiście od zrealizowania się przesłanek ustawowych jej pobrania. W tak określonych warunkach prawnych nie można zaakceptować poglądu prezentowanego przez Gminę w odpowiedzi na skargę, że gmina ma pełną uznaniowość w zakresie ustalania procentowej wielkości opłaty jednorazowej. Skoro bowiem ustawodawca przesądza o istnieniu prawnego obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach określonych w omawianym przepisie, to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym górnej jego wysokości /30%/, ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej. Ustalenie takiej stawki nie tylko nie mieści się w granicach prawnych możliwości wynikających z przepisu art. 36 ust. 3 powoływanej ustawy, ale prowadziłoby jednocześnie do wytworzenia sytuacji sprzecznej z wolą ustawodawcy, wskazującego na rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznym. Z tych względów zaskarżona uchwała w części stanowiącej treść jej § 11 jest wadliwa, a rada gminy powinna stosowną uchwałą tą wadliwość wyeliminować. Sprzeczność omawianego elementu uchwały z ustawą ma charakter przejściowy i – w ocenie Sądu – ta kwalifikowana wadliwość zaskarżonego aktu w stwierdzonym zakresie nie wpływa na legalność pozostałych części uchwały. Uchwała ta w pozostałym zakresie wywołała określone skutki prawne oraz była składnikiem podstawy prawnej wydawanych decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały także w odniesieniu do tych jej elementów, które nie są obarczone wadliwością, byłaby sankcją zbyt dolegliwą i nieuzasadnioną. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 147 § 1 i art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 wskazanej powyżej ustawy. H.B. 29.06.2005r.