II SA/Wr 2781/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Grażyna Jeżewska - spraw. Protokolant: sekr. sądowy Dorota Idczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2004 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 30 października 2003 r., nr XI/71/03 w przedmiocie zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) orzeka, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Rady Gminy Tarnów Opolski na rzecz A. M. kwotę 10 (dziesięć ) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu Uchwałą Nr XXV/154/01, z dnia 28 lutego 2001 r., Rada Gminy w Tarnowie Opolskim postanowiła przystąpić do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla wsi Miedziana, Przywory, Kosorowice, Nakło, Raszowa, i Walidrogi. Wójt Gminy Tarnów Opolski zawiadomił o przystąpieniu do sporządzenia planu dla wsi Nakło, Raszowa, i Walidrogi poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń oraz zamieszczenie komunikatu w "Gazecie Wyborczej" z dnia 19 grudnia 2002 r. Zainteresowanych poinformowano o możliwości składania wniosków do planu. W zakreślonym terminie do planu złożono 52 wniosków. Pismem z dnia 19 maja 2003 r. Wójt Gminy Tarnów Opolski, na podstawie art. 18 ust. pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zwrócił się do 22 jednostek o uzgodnienie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt planu został uzgodniony pozytywnie m.in. przez Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Wojewodę Opolskiego, Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Dróg Powiatowych, PGL Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Opole i Strzelce Opolskie, Zarząd Województwa Opolskiego i inne jednostki. W dniu 2 czerwca 2003 r. Wójt Gminy Tarnów Opolski opublikował zawiadomienie o wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego, dla wyżej opisanego terenu. W zawiadomieniu podano miejsce i czas wyłożenia projektu (Urząd Gminy w Tarnowie Opolskim, od dnia 10 czerwca 2003 r. do dnia 1 lipca 2003 r.) oraz poinformowano o prawie składania protestów i zarzutów. W dniu 4 lipca 2003 r. A. M. złożył do Wójta Gminy Tarnów Opolski pismo, w którym nie zgadza się na przeznaczenie jego działek pod zbiornik retencyjny, bowiem zostanie pozbawiony 44 % powierzchni ogólnej użytków rolnych, co zagraża egzystencji jego gospodarstwa. Wójt Gminy Tarnów Opolski obwieścił, w dniu 9 października 2003 r., o terminie sesji Rady Gminy w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych zarzutów i protestów, zgłoszonych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Obwieszczenie zostało zamieszczone w "Gazecie Wyborczej Opole" z dnia 9 października 2003 r. Uchwałą Nr XI/71/03, z dnia 30 października 2003 r. Rada Gminy Tarnów Opolski po rozpatrzeniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Nakło, Raszowa, Walidrogi, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym( Dz. U. z 2000 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 199 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) odrzuciła zarzut wniesiony przez A. M. do projektu planu. W uzasadnieniu argumentuje swoje stanowisko faktem, iż działki nr A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, położone w [...] i należące do skarżącego usytuowane są w centralnej części projektowanego zbiornika retencyjnego i nie ma możliwości wyłączenia ich z obszaru podlegającego zalaniu. Projektowany zbiornik jest w swoich granicach zgodnych ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa. Zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego muszą być spójne z przywołanymi dokumentami planistycznymi. Uchwałę tę doręczono A. M. w dniu 22 listopada 2003 r. W dniu 15 grudnia 2003 r. A. M. wniósł skargę na w/w uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponawiając argumenty podniesione w zarzucie do uchwały. Dodatkowo podnosząc, iż na wniesiony "sprzeciw" nie otrzymał żadnej odpowiedzi dotyczącej rekompensaty za przejęcie działek. W przekonaniu skarżącego organ nie dopełnił wszystkich formalności związanych z planowaną budową zbiornika, a w szczególności w zakresie kontaktów z zainteresowanymi sprawą stronami. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Tarnowie Opolskim wniosła o jej oddalenie. Jednocześnie informując, że gmina wystąpiła do Urzędu Marszałkowskiego o możliwość odstąpienia w projekcie planu od dotychczasowych ustaleń dotyczących lokalizacji zbiornika, jednak w ocenie Departamentu Planowania Przestrzennego Urzędu Marszałkowskiego istnieje potrzeba pozostawienia tego terenu, jako rezerwy, z koniecznością wykonania nowego planu w momencie faktycznego przystąpienia do realizacji zbiornika i jest to zgodne z planem zagospodarowani województwa. Działki przeznaczone pod zbiornik, zgodnie z projektem planu pozostaną nadal w użytkowaniu rolniczym, o czym skarżący został poinformowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnotować należy, że ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Zgodnie z treścią art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270), zwaną dalej Prawo o postępowaniu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, iż nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym waga i rodzaj popełnionych naruszeń przesądziły o konieczności stwierdzenia nieważności omówionej uchwały. Po pierwsze wskazać należy, że zgodnie z art.24 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 199 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.-zwaną dalej ustawą), o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swoje stanowisko, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie rozstrzygnięcia, co oznacza, że musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą one być uwzględnione. Ustalenie zasad zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Wynika to z treści przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Z kwalifikacji powyższego zadania jako zadania własnego gminy nie wynika jednakże, że gmina ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w planach zagospodarowania przestrzennego posiada planistyczną swobodę w kształtowaniu tych zasad. Swoboda ta jest bowiem ograniczona przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest uchwalany na podstawie sformalizowanej procedury, przewidzianej w art.18 i 6 ustawy), a ponadto treść planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa (materialnego). W szczególności przepis art. 1 ust. 2 ustawy nakazuje uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym: 1) wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, 2) walory architektoniczne i krajobrazowe, 3) wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych, 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, 5) walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, 6) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa. Obowiązek przestrzegania przez gminę powyższych wymagań wiąże się z uwzględnianiem przepisów ustaw szczególnych, a zatem nie jest to kwestia pozostawiona uznaniu organów gminy. Zasadę tę potwierdza przepis art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że treść planu miejscowego powinna być zgodna z przepisami ustaw. szczególnych. Sąd nie może ograniczyć zakresu kontroli zgodności z prawem uchwały rady gminy w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego do zgodności z przepisami określającymi procedurę stanowienia planu (przepisami postępowania), lecz winien także ocenić zgodność uchwały z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Należy stwierdzić, że rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić, czy naruszenie przedmiotowego porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił w skardze do Sądu, że przyjęcie planu zagospodarowania przestrzennego w zaprojektowanej formie ogranicza bardzo poważnie jego prawo własności, a zatem Rada Gminy Tarnów Opolski była zobowiązana wnikliwie rozpoznać ten zarzut. Z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że, iż zarzut skarżącego nie może zostać uwzględniony, bowiem jego działki usytuowane są w centralnej części projektowanego zbiornika retencyjnego, a projektowany zbiornik jest w swoich granicach zgodnych ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa. Zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być spójne z przywołanymi dokumentami planistycznymi. Przywołał podstawę prawną rozstrzygnięcia uchwały, wskazując na art. 23 ust.3 ustawy, tymczasem prawidłowym przepisem jest art.24 ust. 3 ustawy. Jak wynika z przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, odrzucenie wniesionego zarzutu może nastąpić w drodze uchwały gminy, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Skoro brak podstaw do przyjęcia, że gmina może działać dowolnie, to uzasadnienie uchwały powinno być oparte na zbadaniu stanu faktycznego sprawy związanego z zarzutami, na tle przepisów obowiązujących w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących praw i obowiązków gminy oraz uprawnionych do ochrony interesów prawnych (uprawnień) w ramach zarzutów do projektu planu. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym między innymi zobowiązuje do uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 5), zatem przy badaniu zgodności uchwały z prawem należy wziąć między innymi pod uwagę przepisy Konstytucji chroniące prawo własności, a zwłaszcza jej art. 21 ust. 1 i 2 stanowiący, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy chodzi o cele publiczne. Rada gminy rozpoznając zarzut, powinna zatem wyjaśnić, czy projekt planu jest zgodny z wymaganiami prawnymi dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego na tle wniesionych zarzutów. Z uzasadnienia uchwały zdaje się wynikać, że głównym motywem odrzucenia zarzutu było przypisanie radzie gminy uprawnień do dowolnego decydowania o sprawach przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości skarżącego, bez wyjaśnienia, czy jest to zasadne na tle przepisów prawa, bądź ze względu na cel publiczny zamierzeń w świetle stanu faktycznego sprawy. Organ nie wyjaśnił skarżącemu powodów przeznaczenia konkretnych terenów pod zbiornik retencyjny, czym się kierował, ustalając jego lokalizację i jakie znaczenie gospodarcze, społeczne ma planowana inwestycja. Nie udzielił mu również informacji jakich domagał się w swoim piśmie skierowanym do Rady Gminy Tarnów Opolski. W świetle powyższych wywodów prawnych zaskarżona uchwała Rady Gminy Tarnów Opolski nie mogła się ostać. Wskazanie do dalszego postępowania przez organ, w niniejszej sprawie wynika wprost z powyższych rozważań prawnych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięć w pkt 2 i 3 wyroku dokonano na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu.