II SA/Wr 2794/01

1 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz - spr. sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie asesor WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi E. P. na uchwałę Rady Gminy w Komprachcicach z dnia 28 sierpnia 2001 r., nr XXIII/189/2001 w przedmiocie protestu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części odrzucającej protest E. P., 2) zasądza od Rady Gminy w Komprachcicach na rzecz skarżącej kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana w części w której w pkt 1 wyroku stwierdzono jej nieważność. Uzasadnienie. Uchwałą Nr VIII/74/99, z dnia 27 sierpnia 1999 r., Rada Gminy w Komprachcicach postanowiła przystąpić do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice, obejmującego obszary zurbanizowane we wsiach: Komprachcice, Polska Nowa Wieś, Ochodze, Wawelno, Osiny, Chmielowice, Żerkowice, Dziekaństwo i Domecko zgodnie z załącznikiem graficznym. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Gminy. Zarząd zawiadomił o przystąpieniu do sporządzenia planu poprzez obwieszczenie z dnia 15 lutego 2000 r. oraz zamieszczenie komunikatu w "Nowej Trybunie Opolskiej" z dnia 21 lutego 2000 r. Zainteresowanych poinformowano o możliwości składania wniosków do planu. W dniu 26 października 2000 r. Zarząd Gminy opublikował w "Nowej Trybunie Opolskiej" komunikat o wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego, dla wyżej opisanych terenów. W zawiadomieniu podano miejsce i czas wyłożenia projektu (Urząd Gminy w Komprachcicach, od dnia 2 listopada 2000 r. do dnia 24 listopada 2000 r.) oraz poinformowano o prawie składania protestów i zarzutów. Następnie Zarząd Gminy powiadomił, w formie obwieszczenia opublikowanego w "Nowej Trybunie Opolskiej" z dnia 18-19 listopada 2000 r., o przedłużeniu okresu wyłożenia planów do dnia 30 grudnia 2000 r. Dnia 8 stycznia 2001 r. do Zarządu Gminy w Komprachcicach. E. P. wniosła pismo określone przezeń jako protest i zarzuty. Podniosła, że zostały naruszone jej interesy prawne, poprzez umiejscowienie na działce nr A w [...], zapisu "IKS - teren pobudowanej stacji benzynowej". Wywodziła, iż sprawa bezprawnie pobudowanej stacji benzynowej, na działce nr A, jest zgłoszona do rozpatrzenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, sygn. akt SA/Wr 1335/99. Stwierdziła, że jest najbliższym sąsiadem stacji benzynowej i jako taka jest najbardziej narażona na szkodliwe działanie stacji, która jest pobudowana bez strefy ochronnej oraz niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991 r. W konkluzji pisma E. P. nie wyraziła zgody na umiejscowienie w planie zapisu IKS. Pismem z dnia 21 maja 2001 r. Zarząd Gminy w Komprachcicach poinformował E. P. o utrzymaniu w projekcie zapisu o istniejącej funkcji terenu, ale o wprowadzeniu jednocześnie do tekstu planu nakazów ograniczających uciążliwość stacji. W piśmie Zarząd podał nowy termin wyłożenia projektów planów i pouczył o prawie składania zarzutów i protestów. Ogłoszenie Zarządu Gminy o ponownym wyłożeniu projektu planu, w dniach od 25 maja 2001 r. do 25 czerwca 2001 r. zamieszczono w "Nowej Trybunie Opolskiej" z dnia 15 maja 2001 r. W dniu 30 czerwca 2001 r. E. P. sporządziła pismo skierowane do Zarządu Gminy w Komprachcicach, w którym "ponownie wniosła protest i zarzuty". Stwierdziła, iż przez umiejscowienie na działce nr A w [...]. zapisu "IKS - teren istniejącej stacji benzynowej", naruszone zostały jej interesy prawne. Nie zgodziła się, aby stacja benzynowa istniała obok jej działki. Stwierdzenie o ograniczeniu uciążliwości uznała za mataczenie sprawy. Stacja bowiem już pracuje bez strefy ochronnej, a przez samą pracę jest uciążliwa. Zarząd Gminy Komprachcice sporządził, w dniu 3 sierpnia 2001 r., zawiadomienie o terminie sesji Rady Gminy w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych zarzutów i protestów, zgłoszonych do projektu planów zagospodarowania przestrzennego zmieniających miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice, obejmujących obszary zurbanizowane wsi: Komprachcice i Polska Nowa Wieś. Ogłoszenie zamieszczono w "Nowej Trybunie Opolskiej" z dnia 4 - 5 sierpnia 2001 r. oraz doręczono skarżącej, w dniu 6 sierpnia 2001 r. W wyznaczonym terminie, tj. 28 sierpnia 2001 r., Rada Gminy w Komprachcicach podjęła uchwałę nr XXIII/189/2001, o odrzuceniu protestów dotyczących lokalizacji w projekcie planu istniejących obiektów - zakładu drzewnego i stacji paliw - wniesionych przez wymienione w § 1 osoby, w tym E. P. Rada powołała się na przepis art. 23 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.). Uchwała nie zawierała uzasadnienia. Przepis § 1 zawierał natomiast preambułę polegającą na nawiązaniu do uwarunkowań wynikających z dotychczasowego zagospodarowania terenów oraz interesu społeczno - gospodarczego gminy. W dniu 7 września 2001 r. E. P. wniosła do Rady Gminy w Komprachcicach pismo określone przezeń jako skarga na bezczynność Rady Gminy. Podniosła, iż nie powiadomiono jej o rozpatrzeniu i załatwieniu sprawy związanej z pismem z dnia 30 czerwca 2001 r. Dodała, że został naruszony art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie dopełniono przewidzianego toku postępowania. Wójt Komprachcic, pismem z dnia 26 września 2001 r., powiadomił skarżącą, iż w dniu 29 maja 2001 r. otrzymała ona wyjaśnienia dotyczące uwzględnienia zarzutu. Stwierdził, że pisma skarżącej dotyczyły ustaleń planu odnoszących się do terenu, który nie jest własnością skarżącej. Nie jest ona także władającym tym terenem. W tej sytuacji pisma skarżącej zostały uznane za protest. Z tego powodu Rada podjęła uchwałę Nr XXIII/189/2001, o odrzuceniu protestu. Nie ma zaś obowiązku doręczania uchwały odrzucającej protest. Pismo Wójta doręczono E. P. w dniu 4 października 2001 r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wysłanej w dniu 29 października 2001 r., E. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały. Jej zdaniem, uchwała ta w rażący sposób narusza prawo. Podniosła, że obiekty stacji zostały wybudowane w 1991 r. z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotowa stacja benzynowa umiejscowiona jest w bezpośredniej bliskości budynków mieszkalnych, które przeznaczone są do zamieszkania ludzi. Nie została zachowana, wymagana przepisami prawa, strefa ochronna. Emitowane w trakcie funkcjonowania stacji zanieczyszczenia (spaliny, opary benzyn), a także znaczny hałas, zakłócają spokój mieszkańcom, narażając ich na niebezpieczeństwo utraty zdrowia a nawet życia. Skarżąca przypomniała, iż Wójt zgodził się z jej zarzutami, jednak kierował się interesem gminy (ekonomicznym punktem widzenia). Według skarżącej, dobrem nadrzędnym jest zdrowie i życie mieszkańców gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Komprachcicach stwierdziła, iż nie ma podstaw do zmiany kwalifikacji pism skarżącej kwestionującej ustalenia planu. Zdaniem zaskarżonego organu, ustalenia przyjęte w projekcie planu nie naruszają interesu prawnego, ani uprawnień skarżącej. Rada argumentowała ponadto, iż projekt utrzymuje dla spornego terenu ustalenia przyjęte w obowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice Stacja spełnia warunki określone w obowiązujących przepisach. Nie wyznacza się dla stacji stref. Ustalenia projektu przewidują ograniczenie uciążliwości do granic zajmowanego terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Uchwała podjęta została w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz.139 ze zm.), w oparciu o art. 23 ust.3 tej ustawy. Ani ten, ani inne przepisy wspomnianej ustawy nie przewidywały możliwości wniesienia skargi na uchwałę o odrzuceniu protestu do projektu planu miejscowego. Nie oznacza to jednak wykluczenia kontroli sądu administracyjnego w sprawie zainicjowanej pismem skarżącej, kwestionującej ustalenia projektu zmiany planu na terenie sąsiadującym z działką stanowiącą własność skarżącej. O charakterze wniesionego środka przesądza bowiem jego treść, a nie jego kwalifikacja dokonana przez organy gminy. Gdy osoba wnosząca pismo składa zastrzeżenia o charakterze kompleksowym z punktu widzenia założeń planu, pismo stanowi protest w rozumieniu art. 23 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli pismo zawiera zastrzeżenia, dotyczące jednostkowej kwestii, wskazujące na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia osoby kwestionującej projekt planu, to jest ono zarzutem, spełniającym wymogi art. 24 ust. 1 omawianej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 823/99, System Informacji Prawnej LEX nr 48213). Pismo mające zaś znamiona zarzutu powinno być załatwione w trybie art. 24, a nie w trybie art. 23 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: postanowienie SN z dnia 15 października 2002 r., sygn. akt III RN 163/01, OSNP 2003 / 20 / 480). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, oba pisma skarżącej, kierowane do Zarządu Gminy w Komprachcicach, nosiły znamiona zarzutu. W piśmie z dnia 2 stycznia 2001 r. stwierdziła ona, że jest "najbliższym sąsiadem stacji benzynowej", zaś w piśmie z dnia 30 czerwca 2001 r. E. P. nie zgodziła się, aby stacja "istniała obok jej działki". Przedstawiając stanowisko Zarządu wobec pisma skarżącej z dnia 2 stycznia 2001 r., Wójt Komprachcic określił pismo E. P. jako zarzut. W trakcie rozprawy w dniu 6 kwietnia 2004 r. strony potwierdziły, że działka nr B (sąsiadująca z działką nr A, objętą spornym zapisem planu) stanowi własność E. P. O naruszeniu interesu prawnego można mówić nie tylko wtedy, gdy nieruchomość wnoszącego pismo jest położona na obszarze objętym projektem planu, ale także wówczas, gdy nieruchomość ta sąsiaduje bezpośrednio z terenem objętym projektem zmiany planu. Bezpośrednie sąsiedztwo z obszarem projektu wskazuje na naruszenie interesu prawnego właściciela nieruchomości, gdyż sposób przeznaczenia terenu objętego projektem planu wpływa na korzystanie z nieruchomości sąsiedniej, jedno z trzech zasadniczych uprawnień właścicielskich. Innym zagadnieniem jest to, czy to naruszenie interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Kwestia ta jednak może i powinna być rozstrzygana na etapie rozpatrywania zarzutu przez organy gminy, nie zaś w fazie kwalifikowania pisma. Błędna kwalifikacja pisma kwestionującego projekt planu skutkuje wadę uchwały odrzucającej pismo, powodującą jej nieważność (por. Jan Zimmermann "Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego", Samorząd Terytorialny 1996/10/str.27). Niewłaściwe zaliczenie pisma skarżącej do protestów spowodowało brak uzasadnienia uchwały, odnoszącego się do indywidualnej sytuacji wnoszącej pismo oraz argumentacji przedstawionej w piśmie. Wobec powyższego należało, na mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, w części odnoszącej się do protestu E. P. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu sądowego wynika z art. 97 § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) w związku z art. 55 ust.1 ustawy o NSA. Na tej samej zasadzie nie można było zasądzić zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, gdyż przepis art. 97 § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) obejmuje jedynie koszty sądowe. Pełnomocnik skarżącej nie złożył zaś wniosku o zwrot kosztów postępowania, czego wymaga przepis art. 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Sprowadzają się one do konieczności rozpatrzenia zarzutu E. P. zgodnie z procedurą określoną w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Co prawda, w dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717), na mocy której (art. 88 ust.1) utraciła moc ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ale zgodnie z art. 85 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.