II SA/Wr 28/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia występujących nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ I instancji) z dnia [...] r. nr [...], którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) nakazano M.B. (dalej: skarżący), K.H.oraz H. H. (dalej: uczestnicy) – współwłaścicielom dwulokalowego, jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej - usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ I instancji nałożył na współwłaścicieli nieruchomości [...] obowiązków wyznaczając na realizację poszczególnych obowiązków odpowiednio 3 lub 12 miesięcy, ponadto nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł m.in. o udzielenie ochrony tymczasowej wywodząc, że wykonanie decyzji spowoduje podjęcie robót budowlanych sprzecznych z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Argumentując swój wniosek skarżący podniósł, że sytuacja taka mogłaby skutkować kolizją w zakresie możliwości wykonania jednej z przedmiotowych decyzji administracyjnych, a w konsekwencji może spowodować powstanie wysokich szkód po stronie skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm. dalej p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zgodnie jednak z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zatem rozpoznając wniosek w oparciu o treść art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których ustawa zalicza: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. O trudnych do odwrócenia skutkach zaskarżonego aktu lub czynności mówić można tylko w odniesieniu do takich prawnych lub faktycznych ich następstw, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Z kolei niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oznacza taką szkodę, zarówno majątkową jak i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu poprzedniego (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę okoliczność nałożenia mocą decyzji organu I instancji obowiązków na współwłaścicieli nieruchomości, Sąd dokonując oceny tych okoliczności obowiązany jest uwzględnić zarówno interesy strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania, bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać każdego z nich. Jako znane Sądowi z urzędu wskazać należy, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana na rzecz uczestników postępowania oraz decyzja organu odwoławczego utrzymująca ją mocy zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 440/18. Podkreślić przy tym należy, że w świetle art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Tym samym upada argumentacja powołana w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, albowiem decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wyeliminowania z obrotu prawnego. Podkreślić zarazem należy, że w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały, będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Ponadto Sąd przyjął, że wstrzymanie wykonalności decyzji następuje zawsze na wniosek strony, a zatem wykazanie, że istnieją pozytywne przesłanki, od których ustawa uzależnia wstrzymanie decyzji przez sąd, spoczywa na stronie składającej taki wniosek. Nie jest zatem zasadny wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji, w którym strona nie wskazuje, jakie szkody wystąpią w razie wykonania tej decyzji, czy też jakie nieodwracalne skutki wykonanie decyzji spowoduje, oraz nie uzasadnia swojego stanowiska uprawdopodabniając te okoliczności (zob. postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt I FZ 219/11, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 968/11 – Orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie skarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Jego stwierdzenia powinny zostać poparte dokumentami, zwłaszcza dotyczącymi jego sytuacji finansowej i majątkowej (zob. postanowienie NSA z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1837/10, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby wykonanie zaskarżonej decyzji mogło spowodować skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący podniósł jedynie hipotetyczną możliwość sprzeczności zaskarżonej decyzji z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, która – jak wyżej podkreślono – została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu. Co prawda na dzień rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wyrok ten nie jest prawomocny, co jednak nie zmienia faktu, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, nie podlega wykonaniu, nawet jeśli wyrok zostanie zaskarżony kasacyjnie, aż do prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Okoliczność ta podważa argumentację skarżącego, co nie zmienia faktu, iż w ocenie Sądu sprzeczność w zakresie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie jest jednak skutkiem wykonania zaskarżonej decyzji, a ponadto jest okolicznością przyszłą i niepewną. Zatem nie może dać podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący nie podniósł innych argumentów wskazujących na trudne do odwrócenia skutki, do których dojdzie w razie wykonania zaskarżonej decyzji. W żaden sposób nie wykazano też, żeby wykonanie zaskarżonej decyzji niosło za sobą ryzyko znacznej szkody po stronie skarżącego, bowiem nie podniesiono, jakich rozmiarów szkody skarżący dozna na skutek wykonania zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przesłanki wstrzymania wykonania decyzji muszą być rozważane z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. W przedmiotowej sprawie zaś po pierwsze zauważyć należy, że organ nadzoru budowlanego oparł swoją decyzję na między innymi na art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Po drugie, organ I instancji na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: Kpa) nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności uzasadniając to występującym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ludzi i mienia spowodowanego stwierdzonymi nieprawidłowościami. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi odstępstwo od zasady wykonania decyzji dopiero po uzyskaniu przez nią waloru ostateczności. Nadmienić należy, że Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie dokonuje merytorycznej oceny ani samej decyzji, ani zasadności nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności jednak oparcie rozstrzygnięcia organu I instancji na wskazanych podstawach prawnych (art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 108 Kpa), których funkcją jest zabezpieczenie dóbr szczególnie prawnie chronionych (np. zdrowie, życie, mienie) powoduje, że Sąd nie może przesądzać, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba udzielenia takiej ochrony. Z tych względów, w przedmiotowej sprawie, wbrew temu co stwierdzi skarżący, to właśnie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mogłoby spowodować trudne do odwrócenia skutki lub wyrządzenie znacznej szkody. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, dlatego na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.