II SA/Wr 2800/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec, Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wiązów z dnia 29 października 2003 r. Nr XI/115/2003 w przedmiocie zarządzenia wyborów Przewodniczącego Zarządu i Zarządu Osiedla Wiązów oraz ustalenia ordynacji wyborczej dla przeprowadzenia wyborów, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Na sesji w dniu 29 października 2003 r., Rada Miasta i Gminy Wiązów przyjęła uchwałę Nr XI/115/2003 w sprawie zarządzenia wyborów Przewodniczącego Zarządu i Zarządu Osiedla Wiązów oraz ustalenia ordynacji wyborczej dla przeprowadzenia wyborów. Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. -Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zaskarżył tę uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, zarzucając, iż w części dotyczącej ustalenia ordynacji wyborczej dla przeprowadzenia wyborów (§ 2 uchwały oraz załącznik Nr 1 do uchwały) została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) i wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie zaskarżenia. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru przywołał brzmienie § 2 zakwestionowanej uchwały, zgodnie z którym: "Zasady i tryb przeprowadzania wyborów Organów osiedla Wiązów określa: Ordynacja Wyborcza dla przeprowadzenia wyborów Przewodniczącego Zarządu i Zarządu Osiedla Wiązów, stanowiąca załącznik nr 1 do niniejszej uchwały", a także zapis § 4, w którym postanowiono, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia i podlega podaniu do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicach ogłoszeń na terenie Miasta Wiązowa". Po przytoczeniu treści art. 35 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Dolnośląski stwierdził, iż z cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że zasady i tryb wyborów oraz organizację i zadania organów jednostki pomocniczej określa jej Statut. Natomiast wykładnia art. 40 ust. 2 pkt 1 tej samej ustawy, przy uwzględnieniu art. 35, równie jednoznacznie wskazuje, iż Statut jednostki pomocniczej jest aktem prawa miejscowego albowiem spełnia cechy wymienione w art. 94 Konstytucji i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Jest bowiem wydany w oparciu o wyraźną kompetencję ustawową i reguluje wewnętrzny ustrój jednostki pomocniczej. W tym zakresie skarżący organ odwołał się też do wyroku NSA z dnia 9 lutego 1994 r., SA/Gd 2470/93, ONSA 1995, Nr 3, poz. 103. Zdaniem Wojewody, dla legalności przedmiotowej uchwały nie ma żadnego znaczenia norma kompetencyjna zawarta w § 16 Statutu Osiedla Wiązów, po myśli której: "Wybory do Zarządu Osiedla, o których mowa w § 14 i § 15 przeprowadza Rada Miasta i Gminy, według ordynacji wyborczej uchwalonej przez Radę Miasta i Gminy". Ustawa wyraźnie bowiem stanowi, iż zasady i tryb wyborów określa się w Statucie. W ocenie organu nadzoru, w treści Statutu Osiedla Wiązów, do wyborów odnoszą się zatem przywołane przepisy oraz treść załącznika do tego Statutu, w związku z czym zawierają one materię aktu prawa miejscowego. Ponadto podkreślono, iż Przewodniczący Zarządu nie jest Organem jednostki pomocniczej, "zatem tryb wyboru Przewodniczącego nie może być regulowany w oparciu o normę art. 35 ust. 3 pkt 2, ale tylko w oparciu o art. 35 ust. 3 piet 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wybór przewodniczącego mieści się w ramach normy upoważniającej do określenia organizacji organów jednostki pomocniczej. Wojewoda Dolnośląski zwrócił również uwagę na to, iż zgodnie z § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, ustawa może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustawy. W załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Zasady te mają także zastosowanie do tworzenia załączników do aktów prawa miejscowego. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Podkreślono, że zaskarżona uchwała została podjęta z uwzględnienie normy kompetencyjnej zawartej w § 16 Statutu Osiedla Wiązów, a na podstawie zakwestionowanej uchwały zostały już przeprowadzone wybory na Przewodniczącego Zarządu i do Zarządu Osiedla Wiązów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § ł ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych rozważaniach - w skrócie -jako p.s.a. Należy w związku z tym podkreślić, że stosownie do art. 3 § 1 p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie, między innymi w art. 147 § 1 p.s.a. Oceniając poprawność zaskarżonej uchwały należy stwierdzić zasadność zarzutów podniesionych przez Wojewodę Dolnośląskiego. Nie ulega wątpliwości, iż w świetle art. 40 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zasady i tryb wyborów organów jednostek pomocniczych gmin (do których prawodawca zaliczył także osiedla - art. 5 ust. 1 tej samej ustawy) podlegają materii odrębnych statutów tych jednostek, które z kolei stanowią przepisy prawa miejscowego. Po myśli wymienionych przepisów, organizację i zakres działania każdej jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 35 ust. 1). Statut jednostki pomocniczej powinien określać także zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 2). W art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, do aktów prawa miejscowego zaliczył również akty regulujące wewnętrzny ustrój jednostek pomocniczych. Nawet gdyby przyjąć, że zakwestionowana przez Wojewodę Dolnośląskiego uchwała stanowi uzupełnienie Statutu Osiedla Wiązów - na podstawie delegacji zawartej w § 16 załącznika do uchwały RMiG Wiązów Nr XIX/172/96 z dnia 30 kwietnia 1996 r. w sprawie ustalenia Statutu Osiedla Wiązów - wypada zauważyć, że w momencie stanowienia uchwały Nr XI/115/2003 w sprawie zarządzenia wyborów Przewodniczącego i Zarządu Osiedla Wiązów oraz ustalenia ordynacji wyborczej dla przeprowadzenia wyborów obowiązywało już rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.). Jak trafnie zauważył w związku z tym organ nadzoru, w świetle § 29 ust. 2 tego rozporządzenia, niedopuszczalne było uregulowanie materii ordynacji wyborczej wspomnianej jednostki pomocniczej w załączniku do zaskarżonej uchwały (zamiast w treści samej uchwały). Przywołany przepis ogranicza bowiem zakres danych, które można zamieścić w załącznikach, w szczególności do: wykazów, wykresów, wzorów, tabel i opisów o charakterze specjalistycznym. Chodzi zatem o pewne dane drugopla- nowe, uzupełniające jedynie treść merytorycznych regulacji zawartych w akcie podstawowym, odsyłającym do załącznika. Natomiast w rozpoznawanej sprawie cała materia regulująca ordynację wyborczą do organów Osiedla Wiązów, zawarta jest wyłącznie w samym tylko załączniku do zaskarżonej uchwały. Również w tym przypadku można zatem mówić o ewidentnym i istotnym naruszeniu prawa, mając na uwadze to, iż przepis § 29 znajduje odpowiednie zastosowanie także do aktów prawa miejscowego z mocy odesłania przewidzianego w § 143 analizowanego w tym miejscu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Przedstawione uchybienia stwarzały podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, z uwzględnieniem dyspozycji wynikających z przepisów art. 147 § 1 i art. 134 p.s.a., w związku z art. 94 ust. 1 infine ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miasta i Gminy Wiązów w istotny sposób naruszyła przepisy art. 35 ust. 3 piet 2 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji -także przepis art. 94 Konstytucji RP, nie respektując ustawowych zasad stanowienia jednego - z przewidzianych przez legislatora - rodzajów aktów prawa miejscowego. W tej sytuacji, mniejszego znaczenia nabiera zagadnienie naruszenia - dodatkowo - § 29 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa RM w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", choć i to naruszenie zaliczyć trzeba - w ocenie składu orzekającego - do kategorii istotnych. Przepis art. 94 ust. 1 infine ustawy o samorządzie gminnym dopuszcza stwierdzenie nieważności skutecznie zakwestionowanej uchwały także po upływie roku od dnia jej podjęcia, między innymi w wypadku aktów prawa miejscowego. Zważywszy dodatkowo, że bez wadliwie określonych zasad ordynacji wyborczej do organów Osiedla Wiązów cała zaskarżona uchwała traci swoje znaczenie, Sąd stwierdził jej nieważność w całości, nie będąc związanym wnioskami skargi (art. 134 p.s.a.).