II SA/Wr 283/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia istniejącego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego poprzez wykonanie studzienki rewizyjnej w miejscu powstałej wyrwy I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. , po rozpatrzeniu odwołania Gminy S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.Ś. z dnia [...]r., Nr [...], nakazującej Gminie S. - właścicielowi drogi gminnej w miejscowości S. (dz. nr ew. 276), łącznik S.-O., usunięcie istniejącego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego, poprzez wykonanie studzienki rewizyjnej w miejscu powstałej wyrwy, tj. w miejscu połączenia z istniejącą kanalizacją deszczową biegnącą pod drogą, w terminie do dnia 30 marca 2012r., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że PINB w Z.Ś. przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego drogi gminnej w miejscowości S. (dz. nr ew. 276), łącznik S.-O., której właścicielem jest Gmina S.. Zawiadomieniem z dnia 12 kwietnia 2011 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W wyniku dokonanych przez organ l instancji w dniu 29 czerwca 2011 r. czynności kontrolnych na obszarze drogi gminnej w miejscowości S. (dz. nr ew. 276), ustalono, że na wysokości nieruchomości w S. 52 A, w przedmiotowej drodze powstała wyrwa o wymiarach ok. 0,3 m x 0,3 m i głębokości ok. 0,5 m do 0,6 m. Przedmiotowa wyrwa powstała w miejscu schodzenia się rur kanalizacji deszczowej z uwagi na brak studzienki rewizyjnej. W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB decyzją z dnia [...] r., Nr [...] nakazał Gminie S. usunięcie istniejącego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego, poprzez wykonanie studzienki rewizyjnej w terminie do dnia 31 lipca 2011 r. oraz nakazał wykonanie doraźnych zabezpieczeń w celu usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia wraz z umieszczeniem zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, nadając tej części decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W wyniku oprotestowania w/w decyzji przez Gminę S., DWINB decyzją z dnia [...] r., Nr [...] uchylił decyzję organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał na konieczność poczynienia ustaleń co do właściciela gruntu, na którym znajduje się zjazd oraz wyrwa, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawierał w tym względzie żadnych ustaleń. Ponadto organ odwoławczy dostrzegł naruszenie przez PINB wyrażonej w art.10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W dalszej części uzasadnienia , organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji w trakcie oględzin drogi gminnej w miejscowości Stoszowice (dz. nr ew. 276), przeprowadzonych w dniu 31 sierpnia 2011r. ustalił, że przedmiotowa wyrwa znajduje się w osi rowu przydrożnego w miejscu połączenia z kolektorem kanalizacji deszczowej, przechodzącym pod wyżej wymienioną drogą. Stwierdzona również, że owa wyrwa była zabezpieczona poprzez ułożenie krawężników betonowych oraz oznakowana pachołkiem. Do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego włączona została również mapa zasadnicza, z której wynika, że przedmiotowa wyrwa znajduje się w obrębie działki o nr ew. gruntu 276, której właścicielem jest Gmina S.. Zapewniając stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu, przed wydaniem decyzji, umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań PINB zawiadomił strony pismem z dnia 9 września 2011 r. o powyższych uprawnieniach. Następnie decyzją z dnia [...]r., Nr [...] organ I instancji nakazał Gminie S. - właścicielowi drogi gminnej w miejscowości S. (dz. nr ew. 276), usunięcie istniejącego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego, poprzez wykonanie studzienki rewizyjnej w miejscu powstałej wyrwy, tj. w miejscu połączenia z istniejącą kanalizacją deszczową biegnącą pod drogą, w terminie do 21.10.2011 r.. W ustawowo zakreślonym terminie przywołana decyzja została oprotestowana przez Gminę S., która złożyła odwołanie. DWINB w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia [...]r., Nr [...], uchylił decyzję organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując m.in. na naruszenie art. 79 k.p.a. oraz na niewłaściwe określenie obowiązku. Wobec powyższego, PINB dnia 1 grudnia 2011 r. przeprowadził przy udziale stron postępowania ponowne oględziny, podczas których ustalono że przedmiotowa wyrwa znajduje się w osi rowu przydrożnego w miejscu połączenia z kolektorem kanalizacji deszczowej, przechodzącej pod przedmiotową drogą, gdy owa wyrwa znajduje się na działce nr 276, której właścicielem jest Gmina S.. Przedstawiciel Gminy oświadczył, że wyrwa znajduje się na zjeździe z nieruchomości, w związku z czym Gmina nie widzi podstaw do nałożenia na nią obowiązku naprawy wyrwy, zwłaszcza, że wyrwa powstała w związku z nieprawidłowym wykonaniem zjazdu oraz niewykonaniem studzienki na etapie budowy zjazdu. Opisaną wyżej decyzją z dnia [...] r., Nr [...] PINB nakazał Gminie S. - właścicielowi drogi gminnej w miejscowości S. (dz. nr ew. 276), usunięcie istniejącego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego, poprzez wykonanie studzienki rewizyjnej w miejscu powstałej wyrwy, tj. w miejscu połączenia z istniejącą kanalizacją deszczową biegnącą pod drogą, w terminie do 30 marca 2012 r.. Przywołana decyzja została oprotestowana przez Gminę S.. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarzoną decyzję z dnia [...]r., Nr [...] – stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który to przepis ma na celu korygowanie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom, a nadto ma umożliwić bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem i ma zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego. Do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości wystarczające jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Treść takiej decyzji będzie całkowicie zależna od okoliczności faktycznych sprawy. Decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w jego treści, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadził czynności wyjaśniające na podstawie przywołanej regulacji, których efektem było niesporne, wobec istniejących dowodów, ustalenie konieczności wydania zaskarżonej decyzji. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności protokoły z oględzin, potwierdza, że na obszarze drogi gminnej w miejscowości S. (dz. nr ew. 276), łącznik S.-O. na wysokości nieruchomości w S. 52 A, w przedmiotowej drodze powstała wyrwa o wymiarach ok. 0,3 m x 0,3 m i głębokości ok. 0,5 m do 0,6 m, co świadczy o nieodpowiednim stanie technicznym tej drogi, który to stan może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu. Wobec powyższego organ stopnia powiatowego był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii określenia adresata decyzji, DWINB stwierdził, że nie budzi ona wątpliwości. Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego skierowana jest do właściciela obiektu budowlanego lub współwłaścicieli (jeżeli obiekt stanowi współwłasność). Stosownie bowiem do treści art. 61 Prawa budowlanego obowiązki dotyczące utrzymywania i użytkowania obiektów budowlanych obciążają właściciela lub zarządcę obiektu. W związku z tym również nakazy i zakazy, o jakich mowa w art. 66 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, mogą być kierowane do właściciela lub zarządcy obiektu. Jak wynika z protokołu z oględzin oraz z dołączonych do akt sprawy map zasadniczych przedmiotowa wyrwa znajduje się w osi rowu przydrożnego w miejscu połączenia z kolektorem kanalizacji deszczowej, przechodzącym pod wyżej wymienioną drogą, tj. w obrębie działki o nr ew. gruntu 276, której właścicielem jest Gmina S.. Organ II instancji podkreślił przy tym, że przedmiotowe postępowanie dotyczy stanu technicznego drogi gminnej w miejscowości S. (dz. nr ew. 276), łącznik S.-O., której właścicielem jest Gmina S., co oznacza iż kwestia podniesiona w odwołaniu przyłączenia do sieci kanalizacyjnej nie jest objęta przedmiotowym postępowaniem i pozostaje bez wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do kwestii nałożonego obowiązku - nakazu wykonania studzienki rewizyjnej w miejscu powstałej wyrwy - biorąc pod uwagę stan faktyczny niniejszej sprawy DWINB stwierdził, że jest on zasadny. Przedmiotowa wyrwa powstała w miejscu poprzednio istniejącej studzienki rewizyjnej stanowiącej element drogi, której użytkowanie z uwagi na brak tego elementu stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. PINB słusznie wskazał, że wykonanie w przedmiotowym miejscu studzienki rewizyjnej jest koniecznym i jedynym technicznie uzasadnionym rozwiązaniem. Wyrwa znajduje się w osi rowu przydrożnego w miejscu połączenia z kolektorem kanalizacji deszczowej, co oznacza iż w tym miejscu, biorąc pod uwagę kwestie techniczne, powinna być umiejscowiona studzienka rewizyjna, której zamontowanie bezsprzecznie usunie istniejące zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, a tym samym spowoduje iż, przedmiotowy odcinek drogi gminnej utrzymany będzie w należytym stanie technicznym. W ocenie DWINB zaskarżone rozstrzygnięcie nosi wszelkie cechy zgodności z prawem. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina S., zarzucając organowi rażące naruszenie następujących przepisów: 1) art. 66 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez ich zastosowanie w stosunku do strony skarżącej pomimo, że nie jest on ani właścicielem działki nr 266/3 ani nie jest zobowiązany do utrzymywania zjazdu z drogi gminnej (w tym przepustu pod wjazdem) w miejscowości S. (dz. nr ew. 276); 2) art. 30 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez uznanie, że usunięcie wyrwy, tj. wykonanie studzienki rewizyjnej znajdującej się na zjeździe z działki nr 266/3, obciąża Skarżącą jako właściciela drogi gminnej - dz. nr ew. 276; 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez niezgodne ze stanem faktycznym przyjęcie, że studzienka rewizyjna w miejscu powstałej wyrwy, tj. w miejscu połączenia z istniejącą kanalizacją deszczową biegnącą pod drogą gminną - dz. nr ew. 276, jest elementem drogi gminnej, podczas, gdy służy ona wyłącznie włączeniu do istniejących urządzeń drogi kanalizacji deszczowej wykonanej na potrzeby zjazdu z w/w drogi gminnej oraz odwodnieniu samej działki nr 266/3. Wskazując na powyższe podstawy skargi strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając skargę strona wskazała, że faktem bezspornym pozostaje, że wyrwa powstała z uwagi na brak prawidłowego wykonania zjazdu, a w szczególności brak wykonania studzienki rewizyjnej na etapie budowy zjazdu przez właściciela działki nr 266/3. Okoliczność ta nie była negowana przez strony postępowania, co więcej powyższe dostrzegł już PINB. Wobec powyższego skarżąca strona nie godzi się, by obowiązek usunięcia nieprawidłowości wykonawczych kanalizacji deszczowej oraz zjazdu z prywatnej działki obciążał zarządcę drogi gminnej. Skoro od początku postępowania było jasnym i niespornym, że wyrwa w zjeździe powstała w miejscu połączenia nieprawidłowo wykonanej kanalizacji deszczowej służącej odwodnieniu działki nr 266/3 z kanalizacją deszczową biegnącą wzdłuż drogi gminnej, to skutki tego błędu powinny obciążać inwestora wadliwie wykonanej instalacji, a nie skarżącą. Wszelako brzmienie przepisu art. 30 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pozostaje jednoznaczne i jasno wskazuje podmiot zobowiązany do utrzymania zjazdu, w tym towarzyszących mu instalacji (np. kanalizacji deszczowej). Brak jest również w zakresie wykładni tego przepisu rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wobec powyższego, wskazywanie przez organ jeszcze w treści decyzji z [...]r., Nr [...], że "utrzymywanie zjazdu leży zarówno w interesie właściciela (posiadacza) nieruchomości jak i zarządcy drogi", a sam nakaz wydany na podstawie art. 66 Prawa budowlanego "może wykraczać daleko poza prace konserwacyjno-remontowe, przekraczając granice utrzymania zjazdu" stanowi – zdaniem strony skarżącej - swoistą nadinterpretację, która - jak w wypadku niniejszej sprawy - skutkuje faktycznym przerzuceniem odpowiedzialności za utrzymanie własnej nieruchomości (kanalizacji deszczowej oraz zjazdu) na inny podmiot, tj. Gminę S.. Strona nie zgodziła się przy tym z organem, że skoro wykonanie studzienki rewizyjnej służy podwyższeniu parametrów technicznych i eksploatacyjnych zjazdu, to tym samym nie może być traktowane jako "utrzymywanie" zjazdu. Sam organ przecież zauważa, że wyrwa powstała w miejscu poprzednio istniejącej studzienki rewizyjnej, która nie stanowi - jak błędnie wskazał organ - elementu drogi, lecz część składową kanalizacji służącej odwodnieniu działki nr 266/3. Gdyby nie określona lokalizacja zjazdu z działki nr 266/3, to sporna studzienka rewizyjna byłaby - z punktu widzenia samej możliwości prawidłowego korzystania z drogi gminnej - całkowicie niepotrzebnym elementem. Jeżeli organ miał w tym zakresie wątpliwości, podobnie jak i rozpatrujący sprawę organ l instancji, to nic nie stało na przeszkodzie, aby w tym zakresie został dopuszczony dowód z opinii biegłego zakresu budownictwa drogowego. Nieprawidłowym pozostaje rozstrzyganie tego rodzaju wątpliwości na niekorzyść którejkolwiek strony postępowania administracyjnego. Wobec powyższego adresatem decyzji wydawanej w trybie przepisów art. 66 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego może być wyłącznie właściciel działki nr 266/3, który pozostaje zarówno inwestorem zjazdu z drogi gminnej, jak inwestorem kanalizacji deszczowej służącej odwodnieniu przedmiotowej działki i służącego jej zjazdu. Tym samym organ winien jako obiekt budowlany w rozumieniu przepisu art. 66 ust. 1 w/w ustawy, potraktować - w okolicznościach niniejszej sprawy - nie drogę gminną, ale zjazd służący działce nr 266/3. Do takiego wniosku skłania już tylko analiza § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Takie brzmienie powołanego przepisu, zwłaszcza w powiązaniu z przepisem art. 30 ustawy o drogach, implikuje wniosek, iż obowiązek wykonania i utrzymywania w należytym stanie technicznym wszystkich elementów składowych tej kanalizacji może obciążać jedynie właściciela (posiadacza) konkretnej działki budowlanej, a nie podmiot będący zarządcą drogi publicznej. Skoro zatem właściciel działki nr 266/3 podczas wykonywania kanalizacji deszczowej służącej odwodnieniu tej konkretnej działki oraz zjazdu z tej działki nie wykonał prawidłowego połączenia tej kanalizacji z rowem służącym odwodnieniu drogi gminnej - poprzez prawidłowo zaprojektowaną i wykonaną studzienkę rewizyjną - to tym samym obowiązek usunięcia wyrwy powstałej wskutek tego zaniechania w obrębie zjazdu z tej działki nie może obciążać właściciela drogi gminnej. Przepis art. 30 ustawy o drogach jasno wskazuje, że zarówno utrzymywanie zjazdów, łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami, należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Wobec treści skargi godzi się podnieść, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.). Stosując przedstawione wyżej kryteria oceny, Sąd w pierwszej kolejności ocenił prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te rzutują bowiem na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie - w ocenie Sądu – podjęta zarówno przez organ I jak i II instancji decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art.75§ 1, art. 77§ 1, art.78 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organy nie przeprowadziły należycie postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji nie dopełniły obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Obowiązek organu administracji państwowej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. I tak zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie hierarchizują w żadnym stopniu jakichkolwiek wniosków dowodowych. A zatem każdy dowód jaki mógłby przybliżyć organ prowadzący postępowanie ku prawdzie, powinien być przeprowadzony. Szczególnie dotyczy to sytuacji kiedy strona /a co ma miejsce w niniejszej sprawie/, zgłasza wniosek dowodowy na istotne w sprawie okoliczności, co do których to organ administracji sformułował odmienne stanowisko. Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 § 1 k.p.a. wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy. W orzecznictwie przyjęte zostało, że jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony przez organ (por. wyrok NSA z dnia 4.01.2002 r. sygn. akt I SA/Ka 2164/00 ONSA 2003/1/33). Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym". I tak zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Stosownie zaś do treści przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, będący podstawą podjętych w niniejszej sprawie decyzji, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowisku albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Należy tutaj wskazać, że norma prawna zawarta w art. 66 Prawa budowlanego, a w szczególności użyty w niej zwrot "właściwy organ wydaje decyzję nakazującą", wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają – jak trafnie zauważył organ II instancji - charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Niesporne jest w sprawie, że pismem z dnia 18 stycznia 2011r. K.K. zamieszkały w S. 52A (właściciel działki nr 266/3) zwrócił się do PINB w Z.Ś. z prośbą o interwencję w sprawie:, cyt. "wyrwy w jezdni, która latem powstała koło mojej posesji." Kluczową zatem kwestią, mając na uwadze cyt. wyżej przepis art.61 i 66 Prawa budowlanego było ustalenie przez organ, miejsca /lokalizacji/ istniejącej wyrwy, aby można było określić właściciela bądź zarządcę obiektu budowlanego, w którym znajduje się owa wyrwa, względem to którego można by wydać ewentualną decyzję – nakaz z art.66 Prawa budowlanego w związku z art.61 Prawa budowlanego . Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, że ów nakaz, powinien być skierowany jedynie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, na którym zgodnie z art. 61 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, ciąży obowiązek utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej /por. wyrok NSA z 21 listopada 2008r., sygn. akt IIOSK 1442/07/. Z akt sprawy wynika, że PINB zainicjowany powyższym wnioskiem K.K., zawiadomieniem z dnia 12 kwietnia 2011r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego drogi gminnej w miejscowości S. (nr ew.działki 276), łącznik S.-O., stwierdzając, że właścicielem przedmiotowej drogi jest Gmina S.. Niewątpliwe jest także, że z przeprowadzonych przez organ oględzin w dniu 29 czerwca 2011 r. sporządzono protokół z następującym wpisem: cyt. "przy wjeździe do nieruchomości 52A w pasie drogi powstała wyrwa o wymiarach ok. 0,3 m x 0,3 m i głębokości ok. 0,5-0,6 m." Wprawdzie do protokołu z tych oględzin dołączono zdjęcia obrazujące powstałą wyrwę, jednakże zdjęcia te nie ukazują miejsca /lokalizacji / wyrwy, w którym się ona znajduje. Dopiero zdjęcia dołączone przez stronę skarżącą do odwołania od decyzji PINB w Z.Ś. z dnia [...] r., Nr [...] ukazują położenie /lokalizację / przedmiotowej wyrwy, wskazując jakby przedmiotowa wyrwa nie znajdowała się w obszarze drogi /pasie drogowym/. Zwrócił uwagę zasadnie na tę okoliczność organ II instancji, stwierdzając w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. Nr [...]:, cyt. "stwierdzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.Ś. wyrwa o wymiarach ok. 0,3 m x 0,3 m i głębokości ok. 0,5 m do 0,6 m, zagrażająca zdrowiu i życiu ludzi, ze względu na którą wydano nakaz wykonania studzienki rewizyjnej, znajduje się nie w drodze gminnej w miejscowości S. (dz. nr ew. 276), łącznik S.-O., lecz zlokalizowana jest w zjeździe z tej drogi do nieruchomości w S. 52A". Choć organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny, to w ocenie Sądu nie wyjaśniono spornej kwestii, dot. lokalizacji przedmiotowej wyrwy . Uchybieniem przy tym organów było pominięcie wyjaśnień przedstawiciela strony skarżącej złożonych do protokołu w organie I instancji w dniu 1 grudnia 2011 r., zgodnie z którymi przedmiotowa wyrwa znajduje się w zjeździe z nieruchomości oznaczonej nr 266/3, w związku z czym Gmina nie widzi podstaw do nałożenia na nią obowiązku naprawy owej wyrwy, zwłaszcza, że w ocenie skarżącej Gminy wyrwa powstała z uwagi na nieprawidłowe wykonanie zjazdu oraz niewykonanie studzienki na etapie budowy zjazdu przez właściciela w/w nieruchomości oznaczonej nr 266/3. Istotne przy tym jest również to, że przedstawiciel skarżącej w trakcie składania owych wyjaśnień - na okoliczność dokładnego określenia granic nieruchomości - zawnioskował dowód z okazania granic nieruchomości przez geodetę. Analiza materiału dowodowego badanej sprawy wskazuje zaś, że organy zaniechały przeprowadzenia zawnioskowanego przez skarżącą dowodu z ustalenia granic nieruchomości, tym samym naruszając w/w przepis art.78 § 1 k.p.a., jako, że skoro strona podjęła działania mające na celu ochronę jej interesów i zaoferowała przeprowadzenie konkretnego dowodu, który miał podważyć ustalenia poczynione przez organ I instancji, to powinnością organu było przeprowadzenie tych dowodów i ich ocena. Nie ulega wątpliwości, że okoliczności, na które zawnioskowano przeprowadzenie powyższego dowodu, miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W związku z tym organ nie mógł a priori uznać, że nie ma on istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bez wcześniejszego przeprowadzenia zawnioskowanego przez stronę dowodu. Podkreślić w tym miejscu należy, że możliwość przeprowadzenia dowodu jest podstawową gwarancją procesową W orzecznictwie sądowo-administracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy, po to by następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów materialno-prawnych. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, że przedmiotowa wyrwa znajduje się w opisanej wyżej drodze gminnej Orzekające w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły tej kwestii w sposób należyty, a w konsekwencji nie wykazały, że adresatem decyzji winna być Gmina S. jako właściciel tej drogi. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z definicją określoną w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115) - "droga" - oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. "Zjazd" zaś to – zgodnie z art. 4 pkt 8 w/w ustawy - połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższej definicji "zjazdu" wynika, że zjazd nie jest częścią drogi i nie służy także do utrzymania drogi, a jest to odrębny obiekt budowlany będący miejscem dostępu do drogi publicznej, w związku z czym nie można przyjąć, iż każdorazowo właściciel drogi publicznej będzie odpowiadał za stan techniczny zjazdu. Określenie pojęcia "zjazdu" zawarte w ustawie o drogach publicznych jest obowiązujące również w sprawach z zakresu Prawa budowlanego (postanowienie NSA z dnia 1 marca 2006 r., sygn. akt II OW 95/05, publ. Lex nr 193990; postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2004 r., sygn. akt OW 148/04, publ. Lex nr 156681; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 590/10, publ. Lex nr 990268; wyrok WSA w Opolu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 43/09, publ. Lex nr 569266). Wskazać przy tym również należy, że w myśl art. 29 ust. 1 w/w ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Biorąc powyższe pod uwagę, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji będzie musiał w sposób niesporny ustalić – gromadząc kompletny materiał dowodowy w tym rozważając wniosek dowodowy skarżącej strony zgłoszony w organie w dniu 1 grudnia 2011r. - położenie /lokalizację/ przedmiotowej wyrwy, tj. ustalić czy owa wyrwa znajduje się istotnie w drodze gminnej czy w zjeździe /stanowiącym odrębny obiekt budowlany/, a następnie ustalić - właściciela bądź zarządcę gruntu, na którym ta wyrwa się znajduje, czyli ustalić właściwego adresata decyzji. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 145 § 1 lit c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 w/w ustawy. W świetle zaistniałej sytuacji, za przedwczesne należy uznać w chwili obecnej odnoszenie się przez Sąd do podniesionych w skardze dalszych zarzutów.