II SA/Wr 283/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: referent Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2023 r. nr 209/2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sprawa była już przedmiotem kilku orzeczeń tutejszego Sądu. Wskazać należy, że dotyczy zawiadomieniem z 20.07.2018 r. PINB poinformował uprawnione podmioty o wszczęciu postępowania w sprawie wykonania inwestycji obejmującej dobudowę wiaty magazynowej do istniejącego budynku warsztatowego wyrobów PCV, zlokalizowanego w S. przy ul. [...], działka nr [...] i [...], z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 23.03.2001 r. (nr 46/2001). Do akt sprawy włączono kserokopię decyzji nr 46/2001 Burmistrza Miasta i Gminy S. z 23.03.2001 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej dobudowę wiaty magazynowej do istniejącego budynku warsztatowego wyrobów PCV wg projektu indywidualnego w S. na terenie działki nr [...], [...] oraz kserokopię decyzji nr 80/2000 Burmistrza Miasta i Gminy S. z 14.11.2000 r. dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego zakładu P. (wyrobów PCV) - przez dobudowę wiaty magazynowej o pow. zabudowy ok. 364m² wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi. W dniu 07.09.2018 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny nieruchomości podczas których K. G. (skarżący) oświadczył, że nabył nieruchomość kilka lat wcześniej oraz że posiada akt notarialny w którym określono budynek jako halę produkcyjną. Około 4 - 5 lat temu wykonana była inwentaryzacja geodezyjna określająca charakter użytkowy obiektów i ich parametry (pow. użytkowa, pow. zabudowy). Obecnie obiekt użytkowany jest jako produkcyjno-magazynowy. Właściciel poinformował, że nie posiada opinii i uzgodnień dotyczących obecnego sposobu użytkowania oraz że w roku zakupu obiektu wstawił okna, wymienił bramy i odnowił elewację. Od tamtego czasu nie wykonywał żadnych robót budowlanych. W chwili zakupu nieruchomości był przekonany, że obiekt był oddany do użytkowania. Decyzją z 08.10.2018 r. PINB nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi, w terminie do 31.03.2019 r. Na skutek odwołań złożonych przez strony postępowania DWINB decyzją z 16.01.2019 r. (nr 59/2019) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na istotne braki w materiale dowodowym. Decyzja ta została uchylona wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 24.04.2019 r. o sygn. akt II SA/Wr 125/19. Sąd uznał bowiem, że organ drugiej instancji winien we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy i dopiero wówczas ponownie rozpatrzeć sprawę. Po uzupełnieniu akt sprawy zgodnie z zaleceniem WSA, organ drugiej instancji wydał decyzję z 03.09.2019 r. (nr 1065/2019), którą ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. DWINB uznał, że organ I instancji błędnie przyjął, że można stosować art. 51 ust.1 pkt 3 u.p.b. i prowadzić postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowalnego w sytuacji, gdy w aktach sprawy, brak jest rzeczonego projektu budowlanego. DWINB wskazał również na konieczność przeprowadzenia postępowania także pod kątem zgodności wykonanych robót z przepisami prawa. W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB decyzją z 08.10.2018 r. (nr 103/2018) nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia, przez uprawnioną osobę, projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie inwestycji p.n. "dobudowa wiaty magazynowej do istniejącego budynku warsztatowego wyrobów PCV" w S. ul. [...] na działce nr [...] i [...], AM-[...], do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w terminie do 31.03.2019 r. Decyzją z 16.01.2019 r. (nr 59/2019) DWINB uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. DWINB ocenił decyzję pierwszoinstancyjną jako przedwczesną i wydaną w warunkach istotnych braków dowodowych. DWINB podkreślił, że w postępowaniu pierwszej instancji oparto się wyłącznie na kopii pozwolenia budowlanego, oględzinach nieruchomości oraz kopiach zmian w danych ewidencyjnych budynków, które nie potwierdzają wykonania wiaty magazynowej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Na skutek sprzeciwu wniesionego przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 24.04.2019 r. sygn. akt II SA/Wr 125/19 uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Sąd stwierdził, że wydanie decyzji kasacyjnej było przedwczesne. Organ II instancji winien najpierw uzupełnić akta sprawy o akta dotyczące samowoli budowlanej i dokonać ich weryfikacji pod kątem kompletnego materiału dowodowego. Dopiero po uzupełnieniu akt zgodnie z powyższym wskazaniem, organ może zdecydować czy dla ustalenia istotnych okoliczności w sprawie istnieją jeszcze jakieś niewykorzystane możliwości dowodowe, czy sprawę należy rozstrzygnąć w oparciu o materiał dotychczas zebrany. Zdaniem Sądu, nie stanowią też podstawy do wydania art. 138 § 2 k.p.a. ogólne twierdzenia DWINB o konieczności przesłuchania świadków czy stron, zwłaszcza jeśli nie zostało wskazane jacy to powinni być świadkowie i na jaką okoliczność mają być przesłuchiwani. Za niecelowe Sąd uznał prowadzenie wskazanych dowodów na okoliczność "dopuszczenia się istotnego odstępstwa od projektu budowlanego", gdyż okoliczność tę ocenia wyłącznie organ nadzoru budowlanego, a nie strony czy świadkowie. Sąd zalecił aby w ponownym postępowaniu organ dokonał oceny zebranego materiału dowodowego mając na względzie kompetencje określone w art. 136 k.p.a., a w szczególności uzupełnił ten materiał o akta administracyjne prowadzonego wcześniej wobec problemowego obiektu postępowania z art. 48 u.p.b. W ponownym postępowaniu DWINB podjął czynności dotyczące uzupełnienia akt, aby następnie wydać decyzję z 03.09.2019 r. (nr 1065/2019), którą raz jeszcze uchylił decyzję PINB z 08.10.2018 r. (nr 103/2018). DWINB wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest budowa obiektu budowalnego, tj. wiaty magazynowej na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w S. z 23.03.2011 r. (nr 46/2001) która została zakończona w sensie fizycznym (roboty budowlane nie są wykonywane, wiata jest użytkowana). Organ I instancji uznał, że budowę wiaty zrealizowano z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, konsekwencją czego była decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 jak też art. 51 ust. 7 u.p.b. Zdaniem DWINB organ I instancji nie miał jednak podstaw do stwierdzenia, że obiekt budowlany został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z akt wcześniej prowadzonych przez PINB, dotyczących nieruchomości (zmiana sposobu użytkowania obiektu magazynowego; budowa budynku produkcyjnego - produkcja uszczelek gumowych bez wymaganego pozwolenia na budowę), wynika, że nigdy nie został przedstawiony dowód w postaci zatwierdzonego projektu budowlanego będący załącznikiem do decyzji z 2001r., co więcej organ I instancji próbował go pozyskać, jednakże ani Urząd Miasta i Gminy w S., ani Starostwo Powiatu O. nie posiada takiego projektu w swoich archiwach. Także organ I instancji nie posiada takiego projektu w swoich archiwach. W związku z powyższym PINB nie mógł prowadzić postępowania pod kątem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, tym samym wydać decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 u.p.b. Również prowadzenie postępowania pod kątem odstępstwa od innych warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bez posiadania w aktach sprawy zatwierdzonego projektu budowlanego, byłoby niecelowe, gdyż taki projekt stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę, a bez niego nie można całościowo ocenić samej decyzji. W ocenie organu odwoławczego wydanie decyzji stwierdzającej istnienie odstępstw w zakresie powierzchni zabudowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu, w sytuacji, gdy na żadnym etapie postępowania organowi I instancji nie udało się pozyskać projektu budowlanego, świadczyło o naruszeniu art. 7 k.p.a. Ponadto DWINB ocenił, że okoliczność, że wiata nie jest obiektem prostym - nie jest to lekka konstrukcja lecz obiekt składający się z kilku przegród budowlanych o zabudowanych ścianach - a także brak dziennika budowy oraz oświadczenia kierownika budowy, rodzi wątpliwości co do wykonanych robót pod względem zgodności z przepisami technicznymi oraz sztuką budowlaną. Z uwagi na wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych PINB powinien uzyskać ocenę lub ekspertyzę techniczną wykonanego obiektu. Zdaniem DWINB, w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji winien przeprowadzić czynności dowodowe poprzez sprawdzenie, czy obiekt został zrealizowany zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi. W razie wątpliwości co do sposobu i jakości wykonania robót PINB winien zastosować art. 81 c ust. 2 u.p.b. Następnie w stosunku do poczynionych ustaleń zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b, w przypadku, gdy okaże się, że przedmiotowa wiata wykonana została w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 28.11.2019 r., sygn. akt II SA/Wr 672/19 oddalił sprzeciw K. G. od odpisanej decyzji DWINB z 03.09.2019 r. (nr 1065/2019). Sąd stwierdził, że DWINB przy rozpatrywaniu sprawy dostosował się do wskazań wyrażonych w wyroku WSA z 29.04.2019 r., które dotyczyły uwzględnienia materiału dowodnego zgromadzonego w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej, co też uczynił. DWINB przeanalizował ten materiał stwierdzając, że mimo podejmowanych w poprzednich postępowaniach czynności, organowi I instancji nie udało się pozyskać projektu budowlanego który zatwierdzony został decyzją z 23.03.2001 r. (łącznie z wystąpieniem do organów w archiwach których taka dokumentacja mogła być przechowywana). PINB bezskutecznie próbował wyjaśnić, czy ktoś dysponuje przedmiotowym projektem budowlanym. Przyjmując ustalenia dowodowe z poprzedniego postępowania, organ ocenił, że wobec braku projektu budowlanego którego nie udało się pozyskać w toku postępowania prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej, bezcelowe było procedowanie dla ustalenia, czy istnieją odstępstwa od zatwierdzonego decyzją z 2001 r. projektu budowlanego. W konsekwencji, słusznie DWINB uznał, że wobec braku projektu budowlanego, organ I instancji nie miał podstaw do wydania decyzji zobowiązującej skarżącego do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego a orzekająca w tym względzie decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Na podstawie niekompletnego materiału dowodowego nie można bowiem było stwierdzić, czy obiekt istotnie wybudowany został z odstępstwem od projektu budowalnego a tylko takie stwierdzenie, poparte odpowiednim materiałem dowodowym, uprawniało PINB do nałożenia na skarżącego wskazanego wyżej obowiązku. Sąd przyjął, że brak podstaw do zbadania zgodności obiektu budowlanego z projektem budowlanym nie oznacza jednak, że istniały podstawy do umorzenia postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji. Jak zauważył organ odwoławczy pomimo, że faktycznie przystąpiono do użytkowania obiektu, to ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że obiekt ten nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (pomimo że w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązek taki nałożono), jak też nie został zgłoszony do użytkowania. Nadto brak jest kluczowych dla procesu budowlanego dokumentów związanych ze sposobem wykonania robót budowlanych, jak projekt budowlany, dziennik budowy czy odpowiednie oświadczenia kierownika budowy o zgodności budowy z przepisami. W takiej sytuacji, organy nadzoru budowlanego obwiązane były ocenić, czy roboty budowlane w wyniku których powstał przedmiotowy obiekt nie spełniają innych kryteriów określonych w art. 50 ust.1 u.p.b. poza badanymi przez organ pierwszej instancji. Powyższe okoliczności uprawniały, zdaniem sądu, do stwierdzenia przez DWINB, że istnieje konieczność kontynuowania postępowania w kierunku oceny, czy obiekt wykonany został zgodnie z przepisami w tym przepisami techniczno-budowalnymi. Nie stoi temu na przeszkodzie okoliczność, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania PINB ograniczył go tylko do zgodności z projektem budowalnym. Zakres postępowania wyznacza bowiem norma materialnoprawna stanowiąca podstawę jego wszczęcia. Dlatego PINB powinien badać nie tylko zgodność wykonanych robót budowanych z projektem budowlanym ale także z przepisami powszechnie obowiązującymi. W zależności od poczynionych w tym względzie ustaleń, o ile ujawnione zostaną nieprawidłowości, stanowić one mogą podstawę dla ingerencji organów nadzoru budowlanego w prawnie chronione wartości inwestora (lub właściciela) obiektu w zakresie w jakim doszło do naruszenia prawa. Kierunek rozstrzygnięcia postępowania naprawczego wyznacza art. 51 ust. 1 u.p.b., co oznacza, że możliwe jest wydanie decyzji nie tylko w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ale także 51 ust. 1 pkt 2 lub 1 tej ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że istnieje konieczności zbadania, czy wykonane roboty budowalne zgodne są z przepisami prawa. Wyrokiem z 30.07.2020 r., sygn. akt II OSK 1159/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną K. G. od wyroku WSA z 28.11.2019 r., sygn. akt II SA/Wr 672/19. Po wpływie prawomocnych orzeczeń sądowych wraz z aktami sprawy, PINB wydał decyzję z 09.09.2020 r. (nr 70/2020) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie dobudowania wiaty z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Decyzją z 20.10.2020 r. (nr 946/2020), DWINB uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na związanie oceną prawną wynikającą z prawomocnych orzeczeń sądowych. Podejmując kolejne czynności procesowe, PINB wydał postanowienie z 20.11.2020 r. (nr 5/2020), którym nałożył na skarżącego obowiązek dostarczenia oceny technicznej w zakresie prawidłowości wybudowania wiaty magazynowej dobudowanej do istniejącego budynku warsztatowego w S. ul. [...], działki nr [...] i [...] pod względem przepisów techniczno-budowlanych i sztuki budowlanej oraz warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w terminie do 31.05.2021 r. Opisane postanowienie w drodze zażalenia oprotestował J. Z. oraz K. G. DWINB postanowieniem z 12.01.2021 r. (nr 39/2021) utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 24.05.2021 r., sygn. akt II SA/Wr 154/21 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniu organu II instancji, z przedłożonych akt sprawy nie wynika aby PINB podejmował czynności zmierzające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie wykonania robót zgodnie z przepisami prawa, co stanowiło podstawę dla wydania decyzji kasacyjnej DWINB z 03.09.2019 r. od której sprzeciw został oddalony prawomocnym wyrokiem WSA z 28.11.2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 672/19). Do czasu wydania tej decyzji PINB podejmował czynności dowodowe zmierzające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy ale wyłącznie w aspekcie zrealizowania zamierzenia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. Z tych powodów Sądu uznał, że zaskarżone postanowienie jak też poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały przedwcześnie bez dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy i bez wykazania, że spełnione zostały określone w art. 81 c ust. 2 u.p.b. warunki uprawniające do wydania tego rodzaju postanowienia. W powtórzonym prowadzonym postępowaniu PINB zwrócił się do organu administracji architektoniczno-budowlanej o akta archiwalne dotyczące inwestycji związanej z dobudową wiaty magazynowej do istniejącego budynku warsztatowego wyrobów PCV w S. przy ul. [...] na terenie dz. nr [...], [...], zatwierdzonego decyzją z 2001 r. W odpowiedzi organ I instancji otrzymał projekt budowlany dotyczący tego przedsięwzięcia. Wobec pozyskania zatwierdzonego projektu budowlanego inwestycji, PINB przeprowadził w dniu 30.09.2021 r. oględziny nieruchomości. W ich trakcie pracownicy organu stwierdzili, że dobudowa wiaty do budynku produkcyjnego została wykonana na podstawie decyzji z 2001 r. Parametry dobudowanej wiaty przedstawiono w załączniku graficznym (szkice sporządzono na kopiach rysunków wchodzących w skład projektu budowlanego). Na dzień kontroli w budynku prowadzona jest działalność produkcyjna zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami z kontroli. Do protokołu swoje uwagi wniósł A. S. - pełnomocnik uczestnika J. Z. wskazując, że obiekt nigdy nie został oddany do użytkowania, z punktu widzenia formalnego jest to niezakończona budowa, która powinna być odpowiednio oznakowana i zabezpieczona przed dostępem osób nie powołanych, powinien być powołany kierownik budowy. Do protokołu załączono szkice wraz z naniesionymi zmianami w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego. Decyzją z 17.11.2021 r. (nr 76/2021) PINB nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w związku z wykonaniem robót budowlanych w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie robót przy obiekcie w S., ul. [...], dz. nr [...] i [...]. DWINB decyzją z dnia 21.01.2022 r. (nr 81/2022), uznał za prawidłowe zobowiązanie do wykonania projektu budowlanego zamiennego z uwagi na ujawnione istotne odstąpienia od zatwierdzonego pierwotnie projektu budowlanego decyzją z 23.03.2001 r. DWINB wyjaśnił przy tym, że związanie oceną prawną z art. 153 p.p.s.a. może zostać wyłączona w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, które wpływają na odmienną ocenę stanu faktycznego sprawy. Ponadto wskazał, że wydane w sprawie orzeczenia dotyczyły wniesionych sprzeciwów od decyzji, podczas których rozpatrywania sądy mają ograniczoną możliwość weryfikowania całego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji publicznej. Wobec powyższego organ odwoławczy wskazał, że po wydanych w sprawie wyrokach organ I instancji pozyskał pierwotny projekt budowlany - zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z 23.03.2001 r. Powyższa okoliczność zmieniła stan faktyczny sprawy, albowiem obecnie możliwe jest dokonanie porównania wykonanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym i ocena ewentualnych odstępstw od tego projektu. PINB dokonał takiego i zmiany zostały uwidocznione podczas oględzin z 30.09.2021 r. na rysunkach, które zostały załączone do protokołu, a następnie zaakceptowane przez strony uczestniczące w tych czynnościach dowodowych. Na tej podstawie PINB uznał, że budowę wiaty magazynowej zrealizowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, które polegały na zmianie: wysokości budynku (projektowane 5,2, zmierzone 6,2m), powierzchni zabudowy (projektowane 316m², zmierzone 366,52m²) oraz sposobu użytkowania. Istotne odstępstwa polegają zatem na zwiększeniu powierzchni zabudowy obiektu budowlanego, zwiększeniu jego wysokości oraz zmianie sposobu użytkowania. W związku z powyższym mając na uwadze, że kwalifikacji istotnych odstępstw należało dokonać na podstawie art. 36a ust. 5 i 5a u.p.b. w brzmieniu z Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze. zm., to zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 ppkt a u.p.b. - zmiana powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5% jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu (w niniejszym przypadku powierzchnię zwiększono o ok. 50,5m², co stanowi ok. 15 % więcej w stosunku do pierwotnego zamierzenia). Jak stanowi art. 36a ust. 5 pkt 2 ppkt b u.p.b. zmiana wysokości obiektu budowlanego przekraczająca 2 % jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego (w sprawie zmieniono wysokość o ok. 1m, co stanowi ok. 19 % więcej w stosunku do pierwotnego zamierzenia). Równocześnie wiata miała być przeznaczona na cele magazynowe, tymczasem prowadzona jest w niej produkcja, co z kolei spełnia przesłanki z art. 36a ust. 5 pkt 4 u.p.b., tj. zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co stanowi również istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. DWINB jednocześnie stwierdził, że organ I instancji błędnie nałożył obowiązek w sentencji decyzji, gdyż art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. wskazuje, że należy nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w razie potrzeby organ I instancji może nałożyć obowiązek wykonana określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. PINB natomiast połączył te obowiązki w jeden formułując w sposób niejasny sentencję decyzji. Po rozpoznaniu skargi K. G. na tę decyzję DWINB, wyrokiem z dnia 08.11.2022 r. wydanym w sprawie II SA/Wr 276/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę w całości uznając, że decyzja ta była prawidłowa. Wyrokiem z dnia 16.09.2025 r. wydanym w sprawie II OSK 671/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tej decyzji. Z uzasadnień wyroków wynika, że prawidłowe są ustalenia organów nadzoru budowlanego co do faktu realizacji inwestycji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sądy potwierdziły także prawidłowość zastosowanej przez organy kwalifikacji prawnej istotnych odstępstw, tj. art. 36a ust. 5 u.p.b. w aktualnym brzmieniu w związku z treścią art. 28 ustawy z 13.02.2020 r. Jak bowiem wyjaśniono, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 ppkt a u.p.b. - zmiana powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5% jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu. W badanym przypadku powierzchnię zwiększono o ok. 50,5m², co stanowi ok. 15 % więcej w stosunku do pierwotnego zamierzenia. Z kolei na podstawie art. 36a ust. 5 pkt 2 ppkt b u.p.b. zmiana wysokości obiektu budowlanego przekraczająca 2 % jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. W rozpatrywanej sprawie zmieniono wysokość o ok. 1m, co stanowi ok. 19 % więcej w stosunku do pierwotnego zamierzenia. Bezsporną w ocenie Sądu pozostaje również okoliczność, że w obiekcie prowadzona jest produkcja, wobec projektowanego przeznaczenia na cele magazynowe. Spełniona została zatem przesłanka z art. 36a ust. 5 pkt 4 u.p.b., polegająca na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co stanowi również istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że analogiczne rozwiązanie wynikało z art. 36a ust. 5 pkt 2 w zw. z ust. 5a pkt 1 u.p.b. w brzmieniu nadanym ustawą z 16.12.2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255), w stanie obowiązującym od 01.01.2017 r. do 19.09.2020 r. Zgodnie z treścią tych przepisów istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a (art. 36a ust. 5 pkt 2 u.p.b.). Nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; 2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; 3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; 4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Za prawidłowe Sądy uznały również, wskazanie przez DWINB na zmianę istotnych okoliczności faktycznych sprawy (pozyskanie zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego), co spowodowało, że związanie poprzednio wydanymi w sprawie wyrokami sądów, przestało obowiązywać. Sądy obu instancji nie dopatrzyły się również uchybień w ustaleniu przez organy kręgu stron postępowania. Wobec uzyskania przez decyzję DWINB z dnia 21.01.2022 r. o obowiązku sporządzenia projektu budowalnego zamiennego waloru ostateczności, w dniu 15 września 2022 r. skarżący przedłożył w siedzibie PINB projekt budowlany zamienny. Postanowieniem z dnia 24.10.2022 r. nr 11/2022 PINB wezwał do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym inwestycji pn. budynek usługowo-magazynowy z częścią mieszkalną w S. ul. [...], na dz. nr [...] i [...] AM-[...]. To postanowienie zostało uzupełnione rozstrzygnięciem nr 13/2022 z dnia 8 listopada 2022 r., w którym dodano zobowiązane do sprawdzenia projektu przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Następnie postanowieniem nr 14/2022 z dnia 8 listopada 2022 r. sprostowano oczywista omyłkę w oznaczeniu Dziennika Urzędowego tekstu jednolitego rozporządzenia. Dnia 29 listopada 2022 r. K. G. przedłożył organowi I instancji poprawiony projekt budowlany zamienny. W dniu 27 grudnia 2022 r. PINB otrzymał informację, że Starosta O. decyzją nr lls-47/2022 z dnia 3 listopada 2022 r. uchylił decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. nr 46/2001 z dnia 23 marca 2001 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę dla inwestycji obejmującej dobudowę wiaty magazynowej do istniejącego budynku warsztatowego wyrobów PCV wg projektu indywidualnego w S., przy ul. [...] na terenie działek nr [...], [...]. W dniu 30.01.2023 r. PINB wydał decyzję nr 11/2023, którą zatwierdził projekt budowlany zamienny dla inwestycji pn. dobudowa wiaty magazynowej do istniejącego budynku warsztatowego wyrobów PCV w S. ul. [...] dz. nr [...] i [...] AM-[...], celem doprowadzenia realizowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Równocześnie zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta została oprotestowana przez uczestnika postępowania. DWIB, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 7 marca 2023 r., nr 209/2023 (zaskarżoną w niniejszej sprawie) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy odmówił zatwierdzenia projektu budowalnego zamiennego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy – po przedstawieniu części historycznej postępowania – wyjaśnił, że projekt zamienny podlega kontroli pod względami przepisów dotyczących projektu budowlanego (art. 34 i 35 Pb), które należy stosować odpowiednio. Bezspornym jest, iż projekt budowlany zamienny winien uwzględniać wykonane już roboty budowlane, a także zawierać przedstawienie robót, które należy wykonać, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Ponadto szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego określa też wydane na podstawie art. 34 ust. 6 Pb rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (dalej Rozporządzenie). W ocenie DWIB projekt przedłożony przez skarżącego w niniejszym postępowaniu projekt zamienny zawierał braki, które uniemożliwiały jego zatwierdzenie. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, projekt ten wykazuje m. in. następujące nieprawidłowości: 1. nie posiada właściwej nazwy obiektu budowlanego (§ 3 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia) - w projekcie wskazano na budynek usługowo magazynowy z częścią mieszkalną, tymczasem w sprawie mamy do czynienia z wiatą dobudowaną do budynku, która zrealizowano z istotnymi odstąpieniami od pierwotnego projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę, 2. nie posiada części opisowej projektu zagospodarowania działki lub terenu (§ 8 Rozporządzenia) istnieje jedynie rysunek oraz ekspertyza techniczna budynku, której nie można utożsamić z opisową częścią projektu zagospodarowania działki lub terenu, 3. w aktualnym kształcie nie jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Pb), powyższe wynika z tego, że nie przewidziano prac dostosowujących wykonaną wiatę do obowiązujących przepisów, w aktualnym kształcie wiata w rzeczywistości jest budynkiem, zatem jest to zupełnie inne zamierzenie inwestycyjne jak to określone w projekcie pierwotnym i musi być ocenianie pod względem ww. przepisów (Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), dopóki wiata będzie posiadała przegrody budowlane pełne, dopóty będzie budynkiem, a co za tym idzie innym zamierzeniem budowlanym dla którego są przewidziane inne wymagania techniczne; 4. z projektu nie można odczytać stanu istniejącego na nieruchomości, stanu projektowanego oraz robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami, z uwagi na występujące istotne odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, wskazano jedynie prace rozbiórkowe wiaty wykonanej na dz. drogowej, nie wskazano prac w zakresie dostosowujących wykonany obiekt do tego, aby był pierwotnym zamierzeniem inwestycyjnym tj. wiatą, np. poprzez likwidację otworów drzwiowych na elewacji południowo zachodniej - frontowej, czy też przywrócenie projektowanego stanu ściany od strony dz. nr [...]. W ocenie DWINB opisane nieprawidłowości dyskwalifikują przedłożony projekt budowlany zamienny i powodują konieczność wydania decyzji negatywnej w sprawie jego zatwierdzenia. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia projektu zamiennego stanowi kwestię wpadkową w postępowaniu naprawczym i decyzja kończąca to postępowanie będzie wydana w kolejnym etapie. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skargę do tutejszego Sądu wniósł K. G., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 77 8 oraz art. 107 § 1 k.p.a. polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnieniu na dowolnej argumentacji, w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady stanowiącej, że organy administracji działają na podstawie prawa, oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona oraz stoją na straży praworządności. Zarzucono również naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i pominięcie art. 136 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew stanowisku organów nie jest bezsporne, czy istotnie doszło do wykonania robót budowlanych w okolicznościach istotnych odstępstw, kwestionując ustalenia organu co do daty wykonania robót budowalnych. Jednakże jak wskazano – niezależnie od tego – organ odwoławczy naruszył art. 136 k.p.a. bezpodstawnie pomijając jego zastosowanie, albowiem w sytuacji, gdy w ocenie organu odwoławczego, zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, wyjaśniającego, uzupełniającego, to w ramach art. 136 k.p.a. organ odwoławczy winien takie dodatkowe postępowanie przeprowadzać. Co prawda jak wskazano w skardze – w ocenie skarżącego przedłożony projekt budowalny zamienny jest prawidłowy i kompletny - niemniej jeżeli organ drugiej instancji dostrzegł w nim jakiekolwiek braki, to w pierwszej kolejności winien stronę do ich uzupełnienia wezwać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 17 października 2023 r. tutejszy Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2022 r., II SA/Wr 276/22. Wobec powzięcia informacji o oddaleniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 19 września 2025 r. (IIOSK) 671/23, postanowieniem z dnia 16 października 2025 r., tutejszy Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddala skargę. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wskazać należy, że sąd administracyjny pierwszej instancji co do zasady zobowiązany jest do zbadania legalności zaskarżonego aktu, to jest jego zgodności z prawem, w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stwierdzając zaś naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd ten zobligowany jest wyeliminować zaskarżony akt z obrotu prawnego, co nakazuje przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie takie właśnie naruszenie stwierdził, albowiem organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył art. 15 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja DWINB uchylająca w całości decyzję organu nadzoru budowalnego pierwszej instancji, zatwierdzającą projekt budowalny zamienny dla inwestycji pn. dobudowa wiaty magazynowej do istniejącego budynku warsztatowego wyrobów PCV w S. ul. [...] dz. nr [...] i [...] AM-[...], celem doprowadzenia realizowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, która równocześnie zobowiązała inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie i orzekająca co do istoty sprawy o odmowie zatwierdzenia tego projektu. Materialnoprawną podstawą podjętych przez organy nadzoru budowlanego orzeczeń stanowił przepis art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z przywołanym przepisem, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 powyższego przepisu i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przypomnieć wypada, że po wydaniu przez organy nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał pierwotne pozwolenie na budowę, działając w oparciu o art. 36a ust. 2 u.p.b., uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, od której odstąpiono. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. kończy postępowanie naprawcze – o ile jest to decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazać także należy, że prawidłowa jest konstatacja DWINB, że ze względu na uchylenie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, projekt budowlany zamienny zastępuje projekt pierwotny jako dokumentację budynku i w konsekwencji zakres projektu zamiennego nie może ograniczać się wyłącznie do dokonanych istotnych odstępstw, ale musi obejmować całość zamierzenia inwestycyjnego. Stanowi on bowiem dokumentację budowlaną, w oparciu o którą cały obiekt będzie funkcjonował w trakcie swego dalszego istnienia (por. NSA w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt: II OSK 2686/16 dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Prawidłowo zatem DWINB podniósł, że projekt zamienny musi podlegać zbadaniu tak jak projekt budowalny przy wniosku o pozwolenia na budowę, a więc zgodnie z wymogami art. 35 p.b. W rozpoznawanej sprawie, DWINB przeprowadził weryfikację złożonej dokumentacji pod kątem spełnienia wymogów z art. 35 p.b. i dopatrzył się w przedłożonym projekcie zamiennym braków. Uchybienia te zresztą, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wymienił w punktach i opisał. Należy wyjaśnić przy tym, że jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych, akta sprawy wraz z odwołaniem organ pierwszej instancji przekazał do DWINB w dniu 8 lutego 2023 r. W dniu 7 marca 2023 r. organ drugiej instancji wydał decyzję i doręczył ją stronom. Tymczasem, należy zgodzić się ze skarżącym, że w sytuacji, gdy na etapie postępowania odwoławczego organ stwierdza braki w przedłożonej dokumentacji czy też w zgromadzonym materiale, winien podjąć kroki zmierzające do uzupełnienia zauważonych braków. Artykuł 15 kodeksu postępowania administracyjnego formułuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niezwykle bogate orzecznictwo sądów administracyjnych wydane w przedmiocie właściwego rozumienia tej zasady określiło bez wątpienia, że nie oznacza ona, że organ odwoławczy ma za zadanie zweryfikować rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, a zobowiązany jest w całości rozpoznać kolejny raz sprawę administracyjną. W wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Jednocześnie w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, którego powinnością jest nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania, lecz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji (np. wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r., sygn. II OSK 1705/21, baza orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że rozpoznając ponownie sprawę, DWINB zobowiązany był do wezwania strony do uzupełnienia dostrzeżonych braków przedłożonego projektu zamiennego. Wydanie decyzji negatywnej, w sytuacji zaniechania wezwania strony do uzupełnienia braków złożonego dokumentu, musi być przez Sąd ocenione jako przedwczesne. Dopiero ocena wykonania przez stronę takiego wezwania, pozwoli organowi nadzoru budowalnego na ocenę, czy złożony projekt zamienny budowalny może zostać zatwierdzony, czy też należy wydać decyzję odmawiającą takiego zatwierdzenia. W tym stanie rzeczy brak aktywności organu odwoławczego w wezwaniu strony do uzupełnienia braków przedłożonej dokumentacji należało kwalifikować jako naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest zatem zapewnić stronie możliwość uzupełnienia złożonego projektu budowalnego zamiennego – po uprzednim stosownym wezwaniu przez organ – i po dokonaniu oceny uzupełnionego (bądź nieuzupełnionego) projektu, wydanie decyzji. Sąd zwraca przy tym uwagę, że w sytuacji gdy zgromadzony zostanie nowy materiał w postępowaniu przed organem drugiej instancji, obowiązkiem organu będzie zawiadomienie wszystkich stron postępowania o możliwości zapoznania się z nim (art. 10 § 1 k.p.a.) Jednocześnie, odnosząc się do treści skargi, Sąd wyjaśnia, że wobec prawomocnego przesądzenia w wyrokach II SA/Wr 276/22 i II OSK 671/23 prawidłowości ustaleń faktycznych oraz reżimu prawnego mającego w sprawie zastosowanie co do istotnych odstępstw w niniejszej sprawie, kwestionowanie tych ustaleń nie mogło zasługiwać na uwzględnienie. Biorąc powyższe pod uwagę, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów procesowych w stopniu istotnym, Sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie przytoczonego na wstępie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., o czym orzekł jak w punkcie I sentencji. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego wydano na podstawie art. 200 oraz 205 p.p.s.a.