II SA/Wr 284/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch elektrowni wiatrowych oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy T. z dnia [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia – na rzecz A.sp. z o.o. z/s w Ż. – warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch elektrowni wiatrowych wraz ze stacjami transformatorowymi, podziemnych linii elektrycznych oraz drogi dojazdowej i placami montażowymi, przewidzianej do realizacji na części działek nr 395/1, AM-1 obręb [...] oraz nr 5/1, AM-1, obręb [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał decyzję organu I instancji w której wskazał tenże organ wskazał, że w dniu 4 listopada 016 r. do organu stopnia podstawowego wpłynął wniosek A.sp z o.o. (sporządzony dnia 31 października 2016 r.) o wydanie ww. warunków zabudowy na opisana wyżej inwestycję. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. poz. 961) lokalizacja elektrowni wiatrowych następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych powodów postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy stało się bezprzedmiotowe. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Spółka odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu zarzucając naruszenie następujących przepisów: art. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść przepisów art. 4 ust. 1 i 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując dalej, że w analizowanej sprawie istotnym jest jednak to, że od dnia 16 lipca 2016 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach z zakresu elektrowni wiatrowych(Dz.U. z 2016 r, poz.961), warunki oraz tryb lokalizacji elektrowni wiatrowych określa właśnie przywołana ustawa. W art. 3 ustawodawca określił, że lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższego wynika jednoznacznie, że obowiązujące przepisy prawa uniemożliwiają wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej, co w konsekwencji powoduje, że takie wszczęte postępowanie lokalizacyjne nie może być kontynuowane, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skoro odwołująca Spółka wniosła w dniu 4 listopada 2016 r. do organu podanie o ustalenie warunków zabudowy dla dwóch elektrowni wiatrowych (...), a wniosek ten został złożony w czasie obowiązywania ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, to niedopuszczalnym było prowadzenie postępowania zmierzającego do oceny przesłanek z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Organ wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a, gdy żądanie, o którym mowa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Kolegium złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji elektrowni wiatrowych stanowi "inn a uzasadniona przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. W przypadku zaś błędnego wszczęcia postępowania, organ nie może już wydać postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania i zobligowany jest na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.n umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W skardze na powyższy akt indywidualny profesjonalny pełnomocnik zarzucił organowi, podobnie jak w odwołaniu, naruszenie: 1) art. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że postępowania stało się bezprzedmiotowe. Podczas gdy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zezwalają inwestorom, w przypadku braku m.p.z.p, na ubieganie się o wydanie takiej decyzji. 2) art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że lokalizacja elektrowni wiatrowych następuje wyłącznie na podstawie m.p.z.p, mimo że w przypadku braku m.p.z.p określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3) W związku z powyższym pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podkreślając iż zarzuty skargi zawierają powtórzenie argumentów podniesionych już w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej p.p.s.a.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Istotną kwestią do rozważenia Sądu jest ustalenie, czy wniosek A.Sp. z o.o. opatrzony datą 31 października 2016 r. (data wpływu do organu w dniu 4 lipca 2016 r.) o ustalenie warunków zabudowy na budowę 2 elektrowni wiatrowych wraz ze stacjami transformatorowymi, podziemnych linii elektrycznych oraz drogi dojazdowej i placami montażowymi, przewidzianej do realizacji na części działek nr 395/1, AM-1 obręb [...] oraz nr 5/1, AM-1, obręb [...], skutecznie zainicjował postępowanie administracyjne i w oparciu o jakie przepisy powinien zostać rozpoznany. Jako podstawę umorzenia postępowania organy obu instancji wskazały przepis art. 105 § 1 k.p.a., przyjmując że złożenie wniosku w tej sprawie wszczęło automatycznie takie postępowanie, ale jako bezprzedmiotowe należało je umorzyć. W tej konkretnej sprawie rozumowanie to jest błędne. Nie każde bowiem podanie wszczyna postepowanie, lecz jedynie takie które wniosła strona i które jest dopuszczalne w myśl 61a § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 61a § 3 k.p.a., w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak słusznie stwierdził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 17 maja 2017 r. (sygn..akt II SA/Po 173/17), ustawodawca nie precyzuje pojęcia "inne uzasadnione przyczyny" o których mowa ww. przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się, iż "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania", tj: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1114/15 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. W badanej sprawie rację mają organy obu instancji, że na skutek wejścia w życie w dniu 16 lipca 2016 r. przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961),w tym art. 3 tej ustawy brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowych. Taka inwestycja może obecnie powstać tylko i wyłącznie w sytuacji istnienia m.p.z.p. określającego warunki jej lokalizacji na danym terenie, z zachowaniem warunków art. 15 cyt. ustawy. W przypadku braku planu miejscowego dla danego terenu lub co prawda istnienia takiego planu ale nie zawierającego ustaleń co do możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych, nie istnieje prawna możliwość realizacji takiej inwestycji. I na tym następuje koniec rozważań w tym zakresie. Przepisy obowiązującego prawa w tej kwestii są jasne, jednoznaczne, co oznacza że nie wymagają przeprowadzania ich wykładni albo stosowania reguł kolizyjnych. Wskazana ustawa z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zakresie regulacji Rozdziału 2 p.n. "Lokalizacja" jest unormowaniem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a nadto późniejsza w stosunku do ustawy p.z.p., co nie wymaga głębszego komentarza ze strony Sądu dla zrozumienia jej skutków w przypadku reprezentowania strony przez profesjonalnego pełnomocnika (patrz zasady rzymskie: Clara non sunt interpretanda (łac. nie dokonuje się wykładni tego, co jasne a także Lex posterior derogat legi priori (łac. ustawa późniejsza uchyla moc obowiązującą ustawy wcześniejszej tzn. prawo ustanowione później (pochodzące z aktów prawnych o tej samej mocy, np. z dwóch ustaw i tym samym stopniu szczegółowości – jak w niniejszej sprawie) należy stosować przed prawem ustanowionym wcześniej). Potwierdzeniem tylko powyższego rozumowania są przepisy art. 14 powołanej ustawy, w szczególności jej pkt 5-7. W tych okolicznościach organ I instancji winien zastosować przepis art. 61a § 3 k.p.a. i wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania a nie decyzje o umorzeniu postępowania, gdyż takie nie zostało wszczęte, bowiem wniosek złożono po dacie wejścia nowych przepisów o elektrowniach wiatrowych. Niemniej jednak jest to uchybienie mniejszej wagi z uwagi na identyczne skutki prawne dla wnioskodawcy. W obu przypadkach (umorzenia postępowania, czy odmowy wszczęcia postępowania) wydaje się rozstrzygnięcia formalne a nie merytoryczne, które są zaskarżalne w administracyjnym toku instancji i podlegają możliwości dalszego zaskarżenia do sądu administracyjnego, z czego strona skorzystała. Sprawa podlegała więc kontroli instancyjnej i sądowej. Strona procesowo nie została więc pozbawiona żadnych praw, a wniosek został oceniony przez Sąd. W tej sytuacji, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Gminy T. wolne są od naruszeń, o których mowa w art. 145 P.p.s.a. i oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.