I OSK 1114/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.R. i H.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1044/14 w sprawie ze skargi D.R. i H.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie możliwości zaliczenia okresu najmu lokalu mieszkalnego do okresu uprawniającego do otrzymania bonifikaty przy nabyciu lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1044/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę D.R. i H.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie możliwości zaliczenia okresu najmu lokalu mieszkalnego do okresu uprawniającego do otrzymania bonifikaty przy nabyciu lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 7 sierpnia 2013 r. Dyrektor [...] w Białymstoku działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Białegostoku, w odpowiedzi na zapytanie skarżących, dokonał interpretacji przepisu art. 4 ust. 4 uchwały Nr XXXIV/377/12 Rady Miasta Białystok z dnia 5 listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżących na stanowisko zajęte przez Dyrektora [...] w Białymstoku w niniejszej sprawie. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, nie ma w nim żadnego elementu władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy przez organ administracji publicznej. Stanowi ono jedynie odpowiedź na pismo skarżących dotyczące niemożliwości uzyskania bonifikaty. Zdaniem Kolegium w sprawie nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a rozpatrzenie środka odwoławczego wniesionego od niewiążącej interpretacji przepisów byłoby działaniem bez podstawy prawnej i stanowiłoby o nieważności decyzji podjętej w trybie odwoławczym (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 112/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżone postanowienie ze względu na niewyjaśnienie stanu faktycznego i nierozważenie przez organ zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek z art. 61a k.p.a. Sąd stwierdził, że skoro organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że sprawy zbywania lokali stanowiących własność Gminy są sprawami cywilnymi i nie podlegają załatwianiu w drodze decyzji administracyjnej, to powinien co najmniej rozważyć, czy nie zachodzi sytuacja uzasadniająca zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 61a k.p.a. i ewentualnie odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie. W ocenie Sądu, organ drugiej instancji kontrolując odwołanie skarżących od pisma z dnia 7 sierpnia 2013 r. zobowiązany był sam rozważyć czy "odwołania" skarżących nie potraktować jako "zażalenia" w rozumieniu art. 61a § 2 k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po rozpatrzeniu zażalenia D.R. i H.R. na rozstrzygnięcie, które ze względu na swoją treść uznano za postanowienie określone w art. 61a § 1 k.p.a., wydane przez Dyrektora [...] w Białymstoku, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] października 2013 r., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z użyciem przez organ pierwszej instancji nieprecyzyjnych sformułowań zawartych w piśmie z dnia 7 października 2013 r., jak również w celu uniknięcia wątpliwości, co do sposobu załatwienia przedmiotowej sprawy, zasadne było uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy. Zdaniem Kolegium przedmiotowa sprawa nie stanowi sprawy administracyjnej, lecz sprawę o charakterze cywilnoprawnym i nie podlega załatwieniu na drodze postępowania administracyjnego, a w rezultacie brak jest możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. Organ podkreślił, że zbycie lokalu mieszkalnego następuje poprzez zawarcie umowy cywilnej, w formie aktu notarialnego, a nie poprzez wydanie decyzji administracyjnej i w związku tym nie mają tu zastosowania przepisy k.p.a., dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli D.R. i H.R. zarzucając organowi naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ustalenie, iż złożone przez nich żądanie sprecyzowania wysokości przyznanej bonifikaty z uwzględnieniem faktu zajmowania przez nich mieszkania nie powoduje wszczęcia sprawy administracyjnej, a żądanie to jest żądaniem cywilistycznym podczas, gdy indywidualna sprawa, nie mieszcząca się w kategorii sprawy cywilnej wyznaczonej przez przepis art. 1 k.p.c., rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej jest sprawą administracyjną, która powinna być rozpoznana nie w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a w oparciu o administracyjne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i stosownej uchwały; naruszenie art. 6 k.p.a i art. 7 k.p.a, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że żądanie w indywidualnym przedmiocie skierowane do organu administracji publicznej nie może zostać załatwione poprzez wydanie decyzji podczas, gdy wszczęta przez nich sprawa z uwagi na swą specyfikę jest sprawą administracyjną; naruszenie art. 1 k.p.c. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do ustalenia, iż w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia ze sprawą cywilną, a także poczynienie błędnego ustalenia faktycznego w sprawie i uznanie, iż przedmiotem żądania skarżących jest przeniesienie na ich rzecz na mocy decyzji administracyjnej prawa własności do lokalu mieszkalnego, podczas przedmiotem ich żądania jest sprecyzowanie wysokości przyznanej bonifikaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyjaśnił, że Sąd związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu wydanym wcześniej w przedmiotowej sprawie. Sąd uznał, że Kolegium słusznie potraktowało "odwołanie" skarżących z dnia 14 sierpnia 2013 r. jako zażalenie i uchyliło zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości oraz odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie możliwości zaliczenia okresu najmu lokalu mieszkalnego do okresu uprawniającego do otrzymania bonifikaty przy nabyciu tego lokalu. Zdaniem Sądu, sytuację jaka zaistniała w niniejszej sprawie, uznać należy za uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że celem pisma skarżących z dnia 26 czerwca 2013 r. było wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., które miało być zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, organ prawidłowo stwierdził, że skoro zbycie lokalu mieszkalnego następuje poprzez zawarcie umowy cywilnej, w formie aktu notarialnego, a nie poprzez wydanie decyzji administracyjnej i w związku tym nie mają tu zastosowania przepisy k.p.a., dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego, to w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 61a § 1 k.p.a., jaką jest niemożność wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakazują organowi samorządowemu wydawania decyzji administracyjnych o sprzedaży lokalu z zasobu gminnego czy o wysokości mającej przysługiwać bonifikaty w związku z tą sprzedażą. Jedynym aktem o charakterze administracyjnym podejmowanym w sprawach nabywania i zbywania lokali jest uchwała rady określająca zasady gospodarowania nieruchomościami komunalnymi. Natomiast jej wykonanie następuje w drodze umów cywilnoprawnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D.R. i H.R. zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 1 pkt 1 i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że odmowa wydania indywidualnego rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, na skutek przyjęcia, iż sprawa nie jest sprawą administracyjną i w konsekwencji odmówienia wskazania na drodze postępowania administracyjnego wielkości bonifikaty od ceny rynkowej przysługującej skarżącym przy nabywaniu nieruchomości lokalowej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zawarcie umowy sprzedaży lokalu w formie aktu notarialnego jest dopiero konsekwencją zakończenia fazy administracyjnej postępowania w postaci indywidualnych rozstrzygnięć w drodze decyzji administracyjnych. W skardze kasacyjnej zaznaczono, że wola organu administracji publicznej co do wysokości bonifikaty, wynikająca z reżimu prawa administracyjnego (ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami), konkretyzowana w oparciu o ramy uchwały rady miasta określające zasady gospodarowania nieruchomościami komunalnymi - jest indywidualnym rozstrzygnięciem władczym, które powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Wynika bowiem z przepisu prawa administracyjnego, a w szczególności z zapisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzut naruszenia art. 1 pkt 1 k.p.a. i 61a § 1 k.p.a. sprowadzający się do wadliwego uznania przez Sąd sprawy ustalenia wysokości bonifikaty za sprawę cywilną niepodlegającą rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Z tym zarzutem nie można się zgodzić. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji, że ustalenie wysokości bonifikaty przysługującej skarżącym od ceny nabycia lokalu mieszkalnego nie jest sprawą administracyjną. Nowelizacja k.p.a. wprowadzająca art. 61a § 1 w zamyśle ustawodawcy miała zagwarantować wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego (jego wszczęcie), od etapu merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Przepis art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka odnosząca się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte. Tak więc ww. przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek k.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Druga z tych przesłanek – "inne uzasadnione przyczyny" nie została w art. 61 a § 1 k.p.a. dookreślona w jakikolwiek sposób. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Reasumując, przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo: gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczyło albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Ten ostatni przykład zachodzi w niniejszej sprawie. W postanowieniu wydawanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji np. ma charakter cywilnoprawny ze względu na brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. W sprawie niniejszej należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 15/00 (ONSA 2001, Nr 1, poz. 18), iż sprzedaż nieruchomości w trybie art. 27 u.g.n. jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż jest uregulowana w Kodeksie cywilnym (art. 1 k.c. i art. 535 - 602 k.c.), a wobec tego bez wątpienia sprawa dotycząca zawarcia umowy kupna-sprzedaży lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkalnego gminy ma charakter cywilnoprawny. W orzecznictwie podkreśla się również, iż decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 Kodeksu cywilnego). Pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/10). Rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego (patrz: postanowienia NSA z 21 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1511/11 i WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1014/09). Stosownie do art. 2 Konstytucji RP ustalającą zasadę, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym i art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, wynika, m.in., że realizując prawnie uregulowane kompetencje organ administracji musi uwzględnić treść normy ustawowej. Normy kompetencyjne (upoważniające) muszą być interpretowane w sposób ścisły, gdyż obowiązuje zakaz domniemania kompetencji organu jak też wyprowadzania tej kompetencji w drodze analogii. Stosownie do art. 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji powołany będzie do załatwienia indywidualnej sprawy decyzją administracyjną w przypadku sporu o prawo lub w razie nieustalenia prawa określonej osoby, o tym zaś, że może on zastosować prawna formę działania władczą tzn. wydać indywidualny akt administracyjny w procesowej formie decyzji, stanowią przepisy prawa materialnego, z których imiennie oznaczone osoby wywodzą swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący twierdzą, że taki obowiązek wynika z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, z czym nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), ustawa ta określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast stosownie do art. 27 tej ustawy sprzedaż nieruchomości wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Zbycie nieruchomości stanowiącej własność gminy nie wymaga więc uprzedniego wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Dokonuje się w drodze umowy cywilnoprawnej pomiędzy gminą a nabywcą, do której zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera także uregulowanie zawarte w art. 68 ust. 1 i 1b dotyczące bonifikaty od ceny nabycia sprzedawanej nieruchomości będącej lokalem mieszkalnym, którą właściwy organ może udzielić na podstawie uchwały rady określając w szczególności warunki udzielenia bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zgodność z prawem takiej uchwały może być przedmiotem kontroli sądowej zainicjowanej przez podmioty, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W przedmiocie wysokości bonifikaty, którą może uzyskać zindywidualizowany podmiot, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje wydania jakiegokolwiek indywidualnego aktu, w szczególności decyzji. Czynność sprzedaży lokalu mieszkalnego polega na zawarciu przez gminę umowy przenoszącej własność lokalu mieszkalnego na najemców na której elementy składa się między innymi jego cena i wysokość bonifikaty jeśli taka przysługuje na podstawie wyżej wskazanej uchwały rady gminy. Jest to więc umowa cywilnoprawna do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego oraz przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892). Skoro jest to umowa o charakterze cywilnoprawnym to nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej). Ustalenie ceny nabycia i wysokość bonifikaty przysługującej skarżącym nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie wynikają bowiem ze stosunku administracyjnoprawnego, który charakteryzuje się tym, iż przepisy prawa przyznają organowi administracji publicznej kompetencje do władczego i jednostronnego ukształtowania jego treści. Do dochodzenia ewentualnych roszczeń dotyczących ceny nabycia i bonifikaty właściwa jest droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Wskazać trzeba, że do sądów powszechnych należy rozpoznawanie spraw cywilnych (art. 2 § 1 k.p.c.), a o takim ich charakterze decyduje rodzaj stosunków prawnych, w których funkcjonują, wyróżniający się równorzędnością podmiotów oraz z reguły ekwiwalentnością. Tak definiowane są sprawy cywilne w ujęciu materialnoprawnym i do nich wypada zaliczyć sprawę z zakresu wykupu przedmiotowego lokalu w tym ustalenie wysokości bonifikaty w sprawie indywidualnej, również gdy stroną takiej umowy jest organ administracji publicznej. Dotyczy ona bowiem sfery stosunków cywilnoprawnych, a dokładniej sfery prawa własności gminy jako osoby prawnej, stanowiąc cywilnoprawne oświadczenie woli organu gminy jako osoby prawnej o jej woli zawarcia cywilnoprawnej umowy sprzedaży. Zatem ustalenie wysokości bonifikaty przy sprzedaży lokalu skarżącym, nie jest publicznoprawną formą wykonywania działalności komunalnej. Przedmiotem zaskarżenia jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wydania aktu, który miałby charakter cywilnoprawny, mający na celu jedynie uregulowanie sprawy z zakresu stosunków cywilnych pomiędzy gminą a osobą fizyczną. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej do uznania sprawy, dotyczącej ustalenia wysokości bonifikaty jaka przysługiwałaby skarżącym, za cywilną w rozumieniu przepisu art. 1 k.p.c., nie jest konieczny zapis w ustawie o gospodarce nieruchomościami wskazujący, iż do postępowania w przedmiocie uregulowanym przez nią stosuje się przepisy k.p.c. Nie ulega wątpliwości, że ustawa ta reguluje zarówno stosunki administracyjnoprawne jak i cywilnoprawne. Nie powinno budzić wątpliwości, że przykładem tych drugich jest wskazywany już wyżej jej art. 27, regulujący formę zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Tej regulacji podlega również ustalenie wysokości bonifikaty od ceny nabycia lokalu przez skarżących w umowie sprzedaży jako jej elementu. Podkreślić zatem jeszcze raz należy, że czynności polegające na zawarciu umowy sprzedaży i w jej ramach określenie ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego uwzględniającej wysokość bonifikaty, nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te mają charakter cywilnoprawny, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego sprzedaży lokalu. Skoro bowiem zawarcie umowy sprzedaży lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną, to wybór osoby, do której kieruje się oświadczenie woli o jej zawarciu, oraz cena nabycia po uwzględnieniu bonifikaty, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych. Działania organu w tego typu przypadkach nie mają zatem charakteru administracyjnoprawnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Dlatego Sąd Wojewódzki prawidłowo zaakceptował odmowę wszczęcia przez Kolegium na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postępowania w sprawie możliwości otrzymania przez skarżących bonifikaty przy nabyciu lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.