II SA/Bk 1044/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi D. i H. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie możliwości zaliczenia okresu najmu lokalu mieszkalnego do okresu uprawniającego do otrzymania bonifikaty przy nabyciu lokalu mieszkalnego oddala skargę. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. H. R. zwrócił się do Urzędu Miejskiego Departamentu Skarbu w B. o: (1) doręczenie mu operatu szacunkowego określającego wartość rynkową lokalu, co zostało wykonane po wpłaceniu przeze niego kwoty 175,00 zł; (2) stwierdzenie - jakie znaczenie dla niniejszej sytuacji ma fakt zajmowania przeze niego (i jego rodzinę ) mieszkania położonego w B. przy ul. S. [...]m [...], przydzielonego mu na mocy decyzji wydanej przez Urząd Miejski w B. Wydział Spraw Lokalowych z dnia [...] czerwca 1984 r., sygn. II [...], (3) stwierdzenie - czy wskazana w pkt 2 decyzja nadal zachowała swoją aktualność, a jeżeli nie, to na mocy jakich czynności prawnych została zmieniona w zakresie mnie dotyczącym, kiedy doręczono mi stosowne rozstrzygnięcia w tym przedmiocie i kiedy nastąpiło uprawomocnienie się tych decyzji; (4) sprecyzowanie, poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej, wysokości przyznanej mu bonifikaty z uwzględnieniem okoliczności podanej przeze niego w pkt 2 niniejszego pisma. Pismem z dnia [...]sierpnia 2013 r. udzielono odpowiedzi wnioskodawcy w ten sposób, że dokonano interpretacji przepisu art. 4 ust. 4 uchwały Nr XXXIV/377/12 Rady Miasta Białystok z dnia 5 listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Treść pisma nie usatysfakcjonowała pytającego, który złożył wraz z małżonką odwołanie od tego pisma. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: SKO w B.), działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania D. i H. R. z dnia [...] sierpnia 2013 r. na stanowisko zajęte przez Dyrektora Departamentu Skarbu Urzędu Miejskiego w B. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak:[...], w sprawie możliwości zaliczenia okresu najmu lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. S. [...] w B. do okresu uprawniającego do otrzymania bonifikaty przy nabyciu lokalu mieszkalnego od Gminy Miejskiej B. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną. W piśmie tym nie ma żadnego elementu władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy przez organ administracji publicznej. Jest ono natomiast odpowiedzią na wyartykułowaną przez H. R.wątpliwość dotyczącą kwestii możliwości uzyskania bonifikaty. W związku z tym, na zasadzie art. 1 pkt 1 k.p.a., nie mają w tej sprawie zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności przepisy dotyczące odwołań. Rozpatrzenie zatem środka odwoławczego wniesionego od nie wiążącej interpretacji przepisów byłoby działaniem bez podstawy prawnej i stanowiłoby o nieważności decyzji podjętej w trybie odwoławczym (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 112/14 uchylił zaskarżone postanowienie ze względu na niewyjaśnienie stanu faktycznego i nierozważenie przez organ zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek z art. 61 a k.p.a. Sąd stwierdził, że skoro organ I instancji doszedł do przekonania, czemu dał wyraz w treści swego pisma z dnia [...] sierpnia 2013 r., że sprawy zbywania lokali stanowiących własność Gminy są sprawami cywilnymi i nie podlegają załatwianiu w drodze decyzji administracyjnej, to powinien co najmniej rozważyć, czy nie zachodzi sytuacja uzasadniająca zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 61a k.p.a. i ewentualnie odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie. W ocenie Sądu organ II instancji kontrolując odwołanie skarżących od pisma z dnia [...]sierpnia 2013 r. zobowiązany był sam rozważyć , czy "odwołania" skarżących nie potraktować jako "zażalenia" w rozumieniu art. 61 a § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, SKO w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak:[...], po rozpatrzeniu zażalenia D. R. i H.R. na rozstrzygnięcie, które ze względu na jego treść, odpowiada postanowieniu określonemu w art. 61 a § 1 k.p.a., wydane przez Dyrektora Departamentu Skarbu Urzędu Miejskiego w B., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2013 r. znak: [...]orzekło: (1) uchylić zaskarżone postanowienie w całości, (2) odmówić wszczęcia postępowania w sprawie możliwości zaliczenia okresu najmu lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku przy ulicy S. w B., do okresu uprawniającego do otrzymania bonifikaty przy nabyciu lokalu mieszkalnego od Gminy Miejskiej B. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w związku z użyciem przez organ I instancji nieprecyzyjnych sformułowań zawartych w piśmie z dnia [...] października 2013 r., znak:[...], jak również w celu uniknięcia wątpliwości, co do sposobu załatwienia przedmiotowej sprawy, zasadne było uchylenie zaskarżonego postanowienie i orzeczenie co do istoty sprawy. Ponadto Kolegium stwierdziło, że skoro rozpoznawana sprawa nie stanowi sprawy administracyjnej, lecz sprawę o charakterze cywilnoprawnym, to tym samym nie podlega załatwieniu na drodze postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej zachodzi przesłanka wymieniona w art. 61 a § 1 k.p.a., jaką jest niemożność wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. W ocenie Kolegium, taką przyczyną w przedmiotowej sprawie jest cywilny charakter sprawy. Wyjaśniono, że kwestionowane pismo Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2013 r. jest informacją kierowaną do wnioskodawców, w której organ odpowiada na zadane mu pytania i tłumaczy kwestie prawne wiązane ze zbyciem lokalu mieszkalnego. Zbycie lokalu mieszkalnego następuje poprzez zawarcie umowy cywilnej, w formie aktu notarialnego, a nie poprzez wydanie decyzji administracyjnej i w związku tym nie mają tu zastosowania przepisy k.p.a., dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego. Na powyższe postanowienie D. i H. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.), a w szczególności przepisu : a) art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ustalenie, iż złożone przez nich żądanie (art. 61 § 1 k.p.a.) sprecyzowania ( ustalenia ) wysokości przyznanej bonifikaty z uwzględnieniem faktu zajmowania przez nich mieszkania położonego w B. przy S. [...] m [...], przydzielonego od dnia [...] czerwca 1984 r. nie powoduje wszczęcia sprawy administracyjnej, a żądanie to jest żądaniem cywilistycznym podczas, gdy indywidualna sprawa, nie mieszcząca się w kategorii sprawy cywilnej wyznaczonej przez przepis art. 1 k.p.c., rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej- jest sprawą administracyjną, która powinna być rozpoznana nie w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a w oparciu o administracyjne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i stosownej uchwały nr XXXIV/337/12 Rady Miasta Białystok z dnia 5 listopada 2012 r. b) art. 6 k.p.a i art. 7 k.p.a, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że żądanie w indywidualnym przedmiocie skierowane do organu administracji publicznej – nie może zostać załatwione poprzez wydanie decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.) podczas, gdy wszczęta przez nich sprawa z uwagi na swą specyfikę -jest sprawą administracyjną, 2) inne naruszenia prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 ppkt "c" p.p.s.a.) a szczególności przepisu art. 1 k.p.c. poprzez pominięcie jego zastosowania, co doprowadziło do ustalenia, iż w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia ze sprawą cywilną podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu art. 1 k.p.c. stoi temu na przeszkodzie. 3) poczynienie błędnego ustalenia faktycznego w sprawie, poprzez przyjęcie, iż przedmiotem naszego żądania jest przeniesienie na naszą rzecz na mocy decyzji administracyjnej prawa własności do lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ul. N. [...] m [...], co bez wątpienia jest zagadnieniem cywilistycznym, podczas gdy prawidłowe odczytanie ich żądania zawartego w pkt 4 pisma z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazuje, że przedmiotem żądania jest jedynie sprecyzowanie wysokości przyznanej bonifikaty, w wyniku wykonania treści wiążącego dla organu administracji publicznej aktu prawa miejscowego w postaci uchwały Nr XXXIV/377/12 Rady Miasta Białegostoku z dnia 5 listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 3604 ); W uzasadnieniu skargi skarżący opisali dotychczasowy przebieg postępowania. Podnieśli również, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. wnieśli o sprecyzowanie, poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej, wysokości przyznanej im bonifikaty. Zdaniem ww. ustalenie wysokości bonifikaty nie jest sprawą cywilną, gdyż m.in. podmioty tego stosunku prawnego nie są równorzędne i równoważne. Ponadto strona skarżąca podniosła, że skoro niniejsze postępowanie toczy się w oparciu o przepisy zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n.", a ww. ustawa nie mieści się w zakresie aktów prawnych wymienionych w art. 1 k.p.c., to nie istnieje możliwość zaliczenia przedmiotowej sprawy do kategorii spraw cywilnych. W związku z powyższym, zdaniem skarżących, ustalenie wysokości bonifikaty jest sprawę administracyjną. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniósł o jej oddalenie i podtrzymało argumentację wyrażoną w uzasadnieniu swego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. W sprawie niniejszej WSA w Białymstoku orzekał już prawomocnym wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r. (II SA/Bk 112/14), którym uchylono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr[...], wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie możliwości zaliczenia okresu najmu lokalu mieszkalnego do okresu uprawniającego do otrzymania bonifikaty przy nabyciu lokalu mieszkalnego od gminy. Skład obecnie orzekający przedmiotowymi wytycznymi był związany. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie to oznacza, że w ponownym postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym nie można formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem oraz należy reagować poprzez treść nowego wyroku na sytuacje braku zastosowania się organów do wytycznych (zob. wyrok NSA z 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275). Wytyczne udzielone przez WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 112/14 koncentrowały się głównie na konieczności wyjaśnienia stanu faktycznego i rozważenie przez organ zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek z art. 61 a k.p.a. Zdaniem składu orzekającego Kolegium, biorąc pod uwagę wytyczne zawarte w ww. wyroku słusznie potraktowało "odwołanie" skarżących z dnia 14 sierpnia 2013 r. jako zażalenie i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. , działając na podstawie art. 138 1 pkt 2 w zw. z art. 61 a k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości oraz odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie możliwości zaliczenia okresu najmu lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku przy ulicy S. w B., do okresu uprawniającego do otrzymania bonifikaty przy nabyciu lokalu mieszkalnego od Gminy Miejskiej B. Przepis art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka odnosząca się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte. Tak więc ww. przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek k.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Druga z tych przesłanek – "inne uzasadnione przyczyny" nie została w art. 61 a § 1 k.p.a. dookreślona w jakikolwiek sposób. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Reasumując, przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo: gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczyło albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA Kielcach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 709/13, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl, zwana w skrócie: "CBOSA"). Za taką uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania należy uznać sytuację, jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie. Z akt sprawy, bezsprzecznie wynika, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący wnieśli o wydanie stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie sprecyzowania wysokości przyznanej im bonifikaty przy nabyciu lokalu mieszkalnego od Gminy Miejskiej B. Zatem pismo to niewątpliwie miało na celu wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., które miało być zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Z akt sprawy wynika również, że pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...]Dyrektor Departamentu Skarbu Urzędu Miejskiego w B. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. udzielił odpowiedzi wnioskodawcy. Kolegium stwierdziło, że ww. pismo zostało sporządzone i podpisane przez osobę uprawnioną, działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta B., skierowane zostało do imiennie wskazanych adresatów, zaś jego treść wskazuje, że w sformułowaniu "Jednocześnie informuję, iż sprawy zbywania lokali stanowiących własność Gminy są sprawami cywilnymi i nie podlegają załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej". W ocenie Sądu, organ zatem prawidłowo stwierdził, że skoro zbycie lokalu mieszkalnego następuje poprzez zawarcie umowy cywilnej, w formie aktu notarialnego, a nie poprzez wydanie decyzji administracyjnej i w związku tym nie mają tu zastosowania przepisy k.p.a., dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego, to w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 61 a § 1 k.p.a., jaką jest niemożność wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. W świetle powyższego Sąd za bezzasadny uznał zarzut naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. W tym miejscu należy wyjaśnić, że gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego, w tym dokonywanie sprzedaży lokali znajdujących się w budynkach stanowiących własność tych jednostek, odbywa się na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 1 ust. 1 pkt 1 u.g.n.). Podstawową formą sprzedaży jest akt notarialny (art. 27 ug.n.). Szczegółowe zasady obowiązujące przy sprzedaży określono w art. 34 u.g.n., a w art. 68 ust. 1 u.g.n. sformułowano ogólne zasady dopuszczalności udzielania bonifikat nabywcom wskazując, że precyzyjne uregulowania powinny się znaleźć w aktach właściwych organów (wojewody i organów samorządowych). Warto zaznaczyć, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakazuje organowi samorządowemu wydawania decyzji administracyjnych o sprzedaży lokalu z zasobu gminnego czy o wysokości mającej przysługiwać bonifikaty w związku z tą sprzedażą. Nie ma również podstaw do działania w innych formach władczych w stosunku do konkretnych osób zainteresowanych nabyciem. Jedynym aktem o charakterze administracyjnym podejmowanym w sprawach nabywania i zbywania lokali jest uchwała rady określająca zasady gospodarowania nieruchomościami komunalnymi (por. wyrok z dnia 10 stycznia 2008 r. II SA/Wr 388/07, CBOSA). Natomiast jej wykonanie, co jeszcze raz należy podkreślić, następuje faktycznie w drodze cywilnoprawnych umów. Zatem kwestia m.in., sprzedaży lokalu z zasobu gminnego w tym ustalenie wysokości bonifikaty w związku z tą sprzedażą, wbrew twierdzeniom skarżących, nie jest sprawą administracyjną. Reasumując, Sąd stwierdził, że organ prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 61 a §1 k.p.a., czyli niemożność wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, tj. z powodu cywilnego charakteru sprawy i dlatego zasadnie zaskarżonym postanowieniem m.in. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Stąd też zarzut naruszenia art. 1 k.p.c. okazał się bezzasadny. Wydanie kwestionowanego postanowienia, wbrew twierdzeniom skarżących, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Nie doszło też do naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 124 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że pomimo, iż wynik przeprowadzonego postępowania jest niezgodny z oczekiwaniami strony skarżącej, nie może to oznaczać, że zaskarżone postanowienie narusza prawo . Sąd administracyjny niezwiązany granicami skargi nie stwierdził innych naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.