II SA/Wr 284/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – spr. Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi E. Ł. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 9 budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. starosta udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji "Budowa 9 budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi" na określonych trzech działkach ewidencyjnych stanowiących działkę budowlaną. Jak wskazał w uzasadnieniu, w toku postępowania uczestnicy i skarżąca zgłosili zastrzeżenia do inwestycji, gdyż zaciemnienie obniża wartość ich nieruchomości, kwestionowali miejsca postojowe, wielkość powierzchni terenu biologicznie czynnego i odprowadzanie wód opadowych oraz szerokość dojścia i dojazdu. Skarżąca dodatkowo zwróciła uwagę na nieścisłości w projekcie budowlanym dotyczące sposobu wykorzystania poddaszy budynków. Po uzupełnieniu projektu budowlanego został on przesłany do WKZ i nastąpiło jego uzgodnienie. Starosta opisał planowaną zabudowę jako obiekty samodzielne, o wysokości 10,93 m, z dachem stromym dwuspadowym o kącie nachylenia 40°, kryte dachówką zakładkową w kolorze ceglastym. Przewidziano jedno miejsce postojowe na każdy lokal mieszkalny. Działki znajdują się na obszarze planu miejscowego z dnia [...] lutego 2016 r., który dla ich terenu oznaczonego symbolem I-MN/U4 przewiduje przeznaczenie podstawowe pod zabudowę jednorodzinną i usługową, wskaźnik intensywności zabudowy 0,2 do 1,0 (inwestycja ma wskaźnik ten 0,53), wskaźnik powierzchni zabudowy 0,3 (inwestycja 0,25). Powierzchnia biologicznie czynna 55,16 % także jest zgodna z planem miejscowym. Szerokość budynków wynosi od 7,55 do 7,685 m i również nie narusza planu, podobnie jak pozostałe parametry zabudowy. Projekt budowlany wyjaśnia kwestię zacienienia i nasłonecznienia, zaś sporządzona analiza przesłaniania dowodzi dochowania wymagań § 13 oraz § 57 - § 60 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Pozostałe kwestie poruszone przez właścicieli sąsiednich nieruchomości nie miały znaczenia lub dotyczyły uciążliwości hipotetycznych dla ochrony z art. 140 i art. 144 k.c. Starosta stwierdził spełnienie przez inwestora warunków określonych w art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 prawa budowlanego oraz wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 p.b. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie § 8 pkt 1b, § 9 pkt 1c i h oraz § 30 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego, a także art. 10 § 1 k.p.a. Według skarżącej zabudowa szeregowa stanowi jedną bryłę, więc szerokość jej elewacji frontowej nie powinna przekraczać dozwolonej w planie miejscowym, wynoszącej 25 m, podczas gdy planowana zabudowa ma łączną szerokość 75 m. Zabudowa ta nie jest zharmonizowana z historyczna kompozycją przestrzenno-architektoniczną. Dopuszczalny poziom hałasu nie może przekraczać określonych wartości. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie pozwoliło skarżącej na zgłoszenie zastrzeżeń do niezgodności oznaczenia stron elewacji. Starosta nie dokonywał doręczeń na adres podany przez skarżącą. W nawiązaniu do odwołania inwestor złożył pisemne wyjaśnienie, w którym przyznał wynikające z błędu drukarskiego omyłkowe oznaczenie stron elewacji (zachodnie opisano jako wschodnie i odwrotnie). Błąd jest oczywisty, a przez to nieistotny. Odnośnie szerokości elewacji frontowej plan miejscowy zawiera ustalenia dotyczące budynku albo budynków lub zabudowy szeregowej. Z ustaleń tych wynika, że ustanowiona szerokość nie dotyczy ciągu budynków w zabudowie szeregowej, lecz elewacji jednego z budynków tworzących tu zabudowę. Dla terenu I-MN/U4 przewidziano szerokość elewacji budynku, czyli nie całej zabudowy szeregowej. Teren inwestycji znajduje się poza strefą ochrony konserwatorskiej, lecz i tak planowana zabudowa nawiązuje do lokalnej architektury. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Na wstępie organ (art. 32 p.p.s.a.) podał treść art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 p.b. oraz stwierdził spełnienie przez inwestora tych wymogów, a ponadto wymogów wynikających z § 65 p.m. w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ opisał analizę nasłonecznienia oraz usytuowanie budynków jako spełniające wymogi § 12 ust. 1 w.t. Projekt budowlany został uzgodniony przez WKZ. Projekt został sporządzony i sprawdzony przez osoby uprawnione. Dołączono informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (s. 32 projektu) oraz opinię geotechniczną. Nie można było więc odmówić wydania pozwolenia (art. 35 ust. 4 p.b.). Odnośnie odwołania organ zauważył, że w planie miejscowym nie ma przepisu § 8 pkt 1b. Powołane przepisy § 9 p.m. dotyczą zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, których przestrzeganie ustalił WKZ poprzez uzgodnienie. Natomiast § 30 p.m. dotyczy innych terenów niż teren inwestycji. Szerokość elewacji budynków od 7,55 m do 7,685 m spełnia wymóg § 65 ust. 2 pkt 1e p.m., w którym ustalono tę szerokość do 25 m. Według s. 48 projektu budowlanego inwestycja nie spowoduje przekroczenia standardów emisji hałasu. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. był bezzasadny, gdyż doręczeń dla skarżącej dokonywano skutecznie na adres z rejestru gruntów, skarżąca zaś w piśmie z dnia [...].09.2017 r. nie domagała się doręczania na inny adres. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., a ponadto art. 35 p.b. w związku z § 65 ust. 1 pkt 1e i § 9 pkt 1c p.m., art. 35 ust. 3 p.b. i § 3 pkt 19 w.t. W obszernym uzasadnieniu wskazała, że uzasadnienie decyzji jest niepełne w zakresie oceny zgodności szerokości elewacji frontowej zabudowy z planem miejscowym. Zabudowa ta nie ma charakteru szeregowego, bowiem nie znajduje się w granicy działek. Niewystarczające było wskazanie przez organ na uzyskane uzgodnienie WKZ. Skarżąca podtrzymała zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w pierwszej instancji. Wadliwe oznaczenie stron elewacji w projekcie wymagało stosowania art. 35 ust. 3 p.b. Organ całkowicie pominął zarzut skarżącej w przedmiocie "przyszłych antresol". Wniosła ona bowiem o uzupełnienie projektu w zakresie przynależności poddaszy do danej kondygnacji lub dokonanie zapisu, że poddasza pozostają częścią wspólną. W projekcie trzecia kondygnacja została określona jako "przyszła antresola", chociaż nie spełnia wymogów dla antresoli (§ 3 pkt 19 w.t.), w szczególności antresoli pomieszczenia. Nie można również wykluczyć, że w przyszłości trzecia kondygnacja będzie osobnym lokalem mieszkalnym. Organ nie rozpatrzył ponownie sprawy z naruszeniem art. 15 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Zarzuty skargi są bezzasadne. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dołączonej opinii urbanistycznej (k. 60-63). Inwestor wniósł o oddalenie skargi (k. 84-85). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi były bezzasadne, zaś zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W planie miejscowym (Dz. Urz. Woj. Doln. Z 2016 r., poz. 1361) istotne dla ocen są ustalenia zawarte w § 4 pkt 10 (definicja zabudowy wolno stojącej, do której nie zalicza się budynków połączonych między sobą, jak domy szeregowe – czyli według planu zabudowę szeregową tworzą budynki), § 4 pkt 10 (cechy rozmaitych dachów), § 5 pkt 2 (zabudowa jednorodzinna w rozumieniu przepisów odrębnych) i pkt 3 (zabudowa mieszkaniowo-usługowa jako m.in. jednorodzinna), § 8 pkt 2 (dopuszczalny poziom hałasu w środowisku nie może przekraczać wartości określonych w przepisach odrębnych, w tym dla terenów mieszkaniowo-usługowych według lit. b), § 9 (zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w strefie ochrony konserwatorskiej podstawowej – jak zostało wykazane przez organ i co jest bezsporne, teren inwestora znajduje się poza tą sferą). W § 65 p.m. zawarto ustalenia dla terenu I-MN/U4 (terenu inwestora) przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową i mieszkaniowo-usługową. Ustanowione tam parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu prawidłowo podały organy w uzasadnieniach decyzji i trafnie oceniły zgodność zamierzonej zabudowy z § 65 p.m. Dotyczyło to w szczególności szerokości elewacji frontowej budynku do 25 m (§ 65 ust. 2 pkt 1e p.m.). Kwestia łączy się z kolejnym zarzutem skargi, czy inwestor w ogóle planuje zabudowę jednorodzinną, w szczególności szeregową. Jak wiadomo pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego definiuje art. 3 pkt 2a p.b. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) jako budynek wolno stojący albo w m.in. zabudowie szeregowej, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się m.in. wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Z kolei według § 3 pkt 2 w.t. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) zabudowa jednorodzinna to jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków. W orzecznictwie sądowym uległo wyjaśnieniu, że zabudowa szeregowa to ciąg samodzielnych budynków przylegających do siebie (wyroki II SA/Kr 686/17, II OSK 2785/14, IV SA 3598/03, II OSK 1601/08), przy czym nie stanowi jej cechy konieczność usytuowania w granicy działki budowlanej (wyrok II OSK 2785/14). W ocenie Sądu organ trafnie, w oparciu o zawartość projektu budowlanego w zestawieniu z wymogami ustawowymi, zarówno zakwalifikował projektowaną zabudowę do zabudowy szeregowej, jak i odniósł wymaganie planistyczne szerokości elewacji do poszczególnego budynku wchodzącego w skład zabudowy szeregowej. Można dodać, że zabudowa ta usytuowana jest na jednej działce budowlanej utworzonej z trzech przylegających do siebie działek geodezyjnych inwestora, nie zaś, jak twierdzi skarżąca na trzech działkach. Ocen tych nie mogła zmienić treść niedopuszczalnej procesowo (art. 106 § 3 p.p.s.a. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) opinii urbanistycznej, potraktowanej w związku z tym przez Sąd jako część wywodów prawniczych skargi. Działka budowlana inwestora ma obszar 2638 m² (patrz opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu i informacje z rejestru gruntów w aktach pierwszej instancji). Nie tworzą jej działki nowo wydzielane. Nie są uzasadnione zastrzeżenia opinii dotyczące nieistniejącego w planie miejscowym wymogu obszarowego dla zabudowy szeregowej i nawiązujące do powierzchni 1200 m², która nie ma tutaj znaczenia. Wymóg szerokości elewacji frontowej nie zawiera ukrytego zakazu zabudowy szeregowej, co już omówiono. Kwalifikacja zabudowy jako jednorodzinnej lub wielorodzinnej należy oczywiście do organów i podlega ocenie przez sąd. W sposób oczywisty nie rozstrzyga o tej kwalifikacji plan miejscowy lub urbanista. Nie ma w projekcie budowlanym fragmentu, który mógłby nasuwać wątpliwości odnośnie kwalifikacji zabudowy. Projekt dokumentuje dochowanie zarówno szczegółowych wymagań § 65 p.m. (k. 25-26 projektu), jak i ustawowych wymogów zabudowy szeregowej (parametry techniczne zabudowy k. 26-28, mapa k. 31, opis techniczny do projektu architektoniczno-budowlanego dot. odrębności konstrukcyjnej budynków k. 39, k. 49 - ściany oddzielenia przeciwpożarowego budynków). W projekcie nigdzie nie ma mowy o antresolach, co czyni zarzut skargi oderwany od materiału procesowego sprawy (por. wyrok II OSK 929/13). Jak wiadomo pozwolenie na budowę to typowa decyzja o charakterze związanym (art. 35 ust. 4 p.b.), czyli organ dla odmowy jego wydania powinien wykazać naruszenie wymogów art. 32 ust. 1 i 4, 4a oraz art. 33 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 2 i 3, a w końcu art. 35 ust. 1 i 3 p.b. W nin. sprawie naruszenia te nie nastąpiły. Oczywista omyłka projektu nie uzasadniała stosowania art. 35 ust. 3 p.b. Skarżąca w sposób ogólnikowy powołała się na ochronę z art. 5 ust. 1 pkt 1e p.b. oraz częściowo art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., czyli ochronę przed hasłem i poszanowanie uzasadnionego interesu. W tym zakresie organ trafnie wskazał, że obawy skarżącej nie mają jakiegokolwiek uzasadnienia (patrz ponadto wyroki IV SA 2085/98, II SA/Ka 1563/02, II OSK 404/09). W końcu organ prawidłowo ocenił zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jako bezzasadny. W pierwszej instancji ustalono adres skarżącej w oparciu o informację z rejestru gruntów i na ten adres doręczono skarżącej osobiście zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz z pouczeniem o treści art. 41 k.p.a. (zgłoszenie zmiany adresu). W piśmie procesowym skarżąca podała inny adres, co wymagało oceny, czy stanowi to zawiadomienie o zmianie adresu. Skarżąca nadal odbierała osobiście korespondencję na pierwotny adres. O ile nawet w pierwszej instancji naruszono art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przedwczesne wydanie decyzji, to jak wynika z treści odwołania było to uchybienie procesowe nieistotne. Zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.