II SA/Wr 285/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Anna Siedlecka Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego we wsi T. I. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 3 oraz załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w pkt I nie podlega wykonaniu. Rada Gminy B. uchwałą z dnia ...., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym- zwanej dalej "u.s.g." (t. jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- zwanej dalej "u.p.z.p." (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) i w związku z uchwałą .... r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego we wsi T. po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. (uchwalonego uchwałą Nr .... Rady Gminy B. z dnia ... r.), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego we wsi T.. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł Wojewoda D., który zarzucając istotne naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. zażądał stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 3 oraz załącznika nr 1 do ww. uchwały w granicach terenu oznaczonego symbolem 1.R. Uzasadniając skargę organ nadzoru wskazał, w zaskarżonym § 4 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem 1.R przewidziano przeznaczenie pod teren rolniczy, w którym ustala się zakaz zabudowy, a w załączniku nr 1 do tej uchwały, stanowiącym rysunek plany, określono granice terenu 1.R. Dodał, że jak wynika z kolei z postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. (przyjętego uchwałą Rady Gminy B.z dnia ...., ostatnio zmienionego uchwałą Rady Gminy B.z dnia 31 sierpnia 2011 r. nr IX/54/11), dla tego terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 1.R przewiduje się funkcję główną US- tereny usług sportu, rekreacji i turystyki za wyjątkiem lokalizacji powodujących ponadnormatywne obciążenie środowiska poza granicami działek, do których inwestor ma tytuł prawny, a jako funkcje towarzyszące i dopuszczalne wprowadzono tereny zabudowy mieszkaniowej, tereny zabudowy zagrodowej, tereny zabudowy usługowej, lasy, tereny zieleni urządzonej, tereny wód powierzchniowych śródlądowych, tereny komunikacji (drogi publiczne i wewnętrzne), tereny infrastruktury technicznej, za wyjątkiem lokalizacji powodujących ponadnormatywne obciążenie środowiska poza granicami działek, do których inwestor ma tytuł prawny. Podkreślił, że z porównania zapisów Studium w zakresie kierunków zagospodarowania terenu objętego planem z ustaleniami planu miejscowego co do przeznaczenia tego samego terenu wynika wyraźnie, że przewidują one diametralnie różne sposoby jego zagospodarowania. Organ nadzoru przypomniał, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), a plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Zaznaczył, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wojewoda Dolnośląski poinformował, że Wójt Gminy B. w wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania nadzorczego (pismo z dnia 26 marca 2012 r. znak: RGG.6722.114.10.2011) wskazywał, że uznaje on za możliwe uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidującego odmienne przeznaczenie terenu od przewidzianego w Studium ze względu na fakt, że będzie on użytkowany w dotychczasowy sposób. W piśmie tym stwierdził również, że zmiana przeznaczenia tego terenu może nastąpić w czasie przyszłym, a Studium nie ustanowiło konieczności zmiany przeznaczenia całego obszaru w sposób określony w studium. Nadto uznał także, że ma możliwość "etapowania" realizacji postanowień studium. Wojewoda D. podkreślił, że z tego rodzaju argumentacją w żaden sposób nie można się zgodzić, bowiem studium nie nakłada obowiązku zmiany przeznaczenia określonego obszaru w sposób określony w studium, ale czyni to ustawodawca ww. przepisie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Dodał, że jeśli zatem organ ma zamiar objąć określony teren granicami opracowywanego planu, to musi uwzględniać i respektować ustalenia, jakie przyjął dla tego terenu w studium i jeśli zamiarem organu było pozostawienie terenu w dotychczasowym użytkowaniu, to mógł rozważyć pozostawienie terenu poza granicami opracowania. Organ nadzoru podniósł, że możliwe było także przyjęcie dla danego obszaru przeznaczenia zgodnego z przewidywanym w studium, dopełniając oczywiście w tym zakresie wymaganej procedury i wprowadzając stosowne ustalenia w zakresie sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów (co stanowi wszak jeden z elementów planu, wskazany w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p.). Przypomniał, że zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Jak wyjaśnił oznacza to jednak, że wprowadzenie w planie przeznaczenia zgodnego z ustaleniami studium nie stoi na przeszkodzie w dotychczasowym użytkowaniu terenu, a dopiero przy zmianie sposobu użytkowania terenu ustalenia miejscowego planu stają się wiążące. Wojewoda podkreślił, że brak jest podstaw do zastosowania podobnej argumentacji w relacji pomiędzy studium a planem miejscowym z uwagi na brzmienie przywoływanego już art. 9 ust. 4 u.p.z.p.. Zdaniem organu nadzoru nie jest możliwe przyjęcie w planie takich ustaleń, które nie odpowiadają przeznaczeniu danego terenu przewidzianemu w studium, z powołaniem się na okoliczność wprowadzenia przeznaczenia zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem terenu. Przypomniał, że zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Odnosząc się do stwierdzenia Wójta Gminy o możliwości "etapowania realizacji studium" Wojewoda oświadczył, że nie jest on to możliwy do przyjęcia z uwagi na treść art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a "etapowanie realizacji studium" może następować tylko w ten sposób, że stopniowo obejmuje się planami miejscowymi coraz to nowe obszary. Dodał, że jeżeli jednak organy gminy zdecydują się uchwalić plan dla danego terenu, to nie może on przewidywać przeznaczenia innego, niż określone w studium i nakaz ten wynikający z ww. przepisu jest sformułowany jednoznaczny i ma charakter bezwzględny, a stosowanie tego przepisu nie może być wyłączone wolą organów gminy. Wojewoda podkreślił, że uchwalenie miejscowego planu, wprowadzającego ustalenia ewidentnie sprzeczne z ustaleniami studium, musi skutkować stwierdzeniem nieważności tego aktu w zakresie stwierdzonej niezgodności. Gmina Bolesławiec w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując w uzasadnieniu, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego będące wyrazem polityki przestrzennej gminy określa kierunki zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy i w niniejszej sprawie dla obszaru, w granicach którego sporządzono miejscowy plan został zdefiniowany kierunek jako obszar US z przeznaczeniem pod tereny usług sportu, rekreacji i turystyki, określonym jako "funkcja główna". Dodała, że przyjęcie przez rade gminy tak zdefiniowanej polityki przestrzennej oznacza, że zmiana dotychczasowego, istniejącego użytkowania terenów może nastąpić wyłącznie na cele określone w studium. Podkreśliła, że teren 1.R jest takim terenem gdzie zmiana nie nastąpiła, teren pozostawiony został w dotychczasowym użytkowaniu i zmiana jego przeznaczenia może nastąpić w czasie przyszłym. Zaznaczyła, że rozważając pozostawienie dotychczasowego przeznaczenia terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 1.R w kontekście art. 20 ust. 1 u.p.z.p. trudno zgodzić się z poglądem, że narusza ono ustalenia studium. Dodała, że zmiana przeznaczenia terenu 1.R na cele nierolnicze spoza katalogu wymienionego w studium byłaby sprzeczna z jego ustaleniami i z pewnością naruszałaby je, natomiast pozostawienie w dotychczasowym użytkowaniu jest zgodne z jego ustaleniami. Zatem w ocenie Rady przy uchwalaniu zaskarżonego planu w części dotyczącej ustaleń terenu oznaczonego symbolem 1.R nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan jest zgodny z ustaleniami studium, a w szczególności nie narusza tych ustaleń w sposób rażący. Gmina podkreśliła, że ustalenia studium definiując politykę przestrzenną Gminy Bolesławiec nie ustanowiły obligatoryjnego obowiązku zmiany przeznaczenia całego obszaru w sposób określony w studium, a zatem nie można się zgodzić z poglądem wyrażonym przez organ nadzoru, że Gmina po uchwaleniu studium nie ma możliwości etapowania realizacji jego postanowień. Dodał bowiem, że jedynym wyjątkiem jest okoliczność gdy studium wyznacza granice opracowania planu miejscowego (art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 u.p.z.p.) wtedy etapowanie realizacji studium w planach naruszałoby jego ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Sąd uznał, że skarga Wojewody Dolnośląskiego jest zasadna i podzielił w pełni zawartą w niej argumentację. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. W przyznanej tym przepisem kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa. Ranga powinności praworządnego działania organów gminy w sferze planistycznej podkreślona została w przepisie art. 28 u.p.z.p., stanowiącym, że m.in. każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Stosownie do treści art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennego gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium uchwala rada gminy, a tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4 ww. ustawy, ale również z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Przy czym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego, to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 u.p.z.p. stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu stwierdzenia, że plan nie narusza ustaleń studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. W świetle powyższego zasadnie organ nadzoru wskazał na wadliwość § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, w którym to dla terenu oznaczonego symbolem 1.R przewidziano przeznaczenie pod teren rolniczy i w którym ustalono zakaz zabudowy, a w załączniku nr 1 do tej uchwały, stanowiącym rysunek plany, określono granice terenu 1.R. Gdy tymczasem z postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. (przyjętego uchwałą Rady Gminy B. z dnia ...., ostatnio zmienionego uchwałą Rady Gminy B. z dnia ....), dla tego terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 1.R przewiduje się funkcję główną US- tereny usług sportu, rekreacji i turystyki za wyjątkiem lokalizacji powodujących ponadnormatywne obciążenie środowiska poza granicami działek, do których inwestor ma tytuł prawny, a jako funkcje towarzyszące i dopuszczalne wprowadzono tereny zabudowy mieszkaniowej, tereny zabudowy zagrodowej, tereny zabudowy usługowej, lasy, tereny zieleni urządzonej, tereny wód powierzchniowych śródlądowych, tereny komunikacji (drogi publiczne i wewnętrzne), tereny infrastruktury technicznej, za wyjątkiem lokalizacji powodujących ponadnormatywne obciążenie środowiska poza granicami działek, do których inwestor ma tytuł prawny. Z porównania zapisów Studium w zakresie kierunków zagospodarowania terenu objętego planem z ustaleniami planu miejscowego co do przeznaczenia tego samego terenu wynika wyraźnie, że przewidują one krańcowo różne sposoby jego zagospodarowania. W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego), to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Studium stwarza nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego i pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych, a ponadto stanowi wytyczną w całokształcie działalności organu wykonawczego gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rada dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych na jego podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. To samoograniczenie może za sprawą rady gminy ulegać stosownym zmianom poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu. Rozwiązanie to służy przede wszystkim temu, aby akt polityki planowania gminnego był rzeczywistym wyznacznikiem kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stąd też w przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy też konieczne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić (jeśli jest zgodne z obowiązującym porządkiem, wyznaczanym przepisami prawa powszechnego), ale po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium. Brak zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie terenu na cele nierolnicze nie może stanowić uzasadnienia dla wyznaczenia dla niego funkcji rolniczej (niezgodnej ze studium), gdyż obszar ten został określony w studium jako US- tereny usług sportu, rekreacji i turystyki za wyjątkiem lokalizacji powodujących ponadnormatywne obciążenie środowiska poza granicami działek, do których inwestor ma tytuł prawny, a jako funkcje towarzyszące i dopuszczalne wprowadzono tereny zabudowy mieszkaniowej, tereny zabudowy zagrodowej, tereny zabudowy usługowej, lasy, tereny zieleni urządzonej, tereny wód powierzchniowych śródlądowych, tereny komunikacji (drogi publiczne i wewnętrzne), tereny infrastruktury technicznej, za wyjątkiem lokalizacji powodujących ponadnormatywne obciążenie środowiska poza granicami działek, do których inwestor ma tytuł prawny. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera również ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad gospodarowania. Organy gminy decydując się na wprowadzenie w studium dla terenów rolnych odmiennych funkcji powinny liczyć się z możliwością braku otrzymania na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie ich na cele nierolnicze. Ewentualnym rozwiązaniem problemu mogło by być zatem wprowadzenie zmian do studium, tak aby ustalenia uchwalonego później planu nie naruszały postanowień studium. Jeśli zamiarem organu Gminy było pozostawienie terenu w dotychczasowym użytkowaniu, to mógł rozważyć pozostawienie terenu poza granicami opracowania. Możliwe było także przyjęcie dla danego obszaru przeznaczenia zgodnego z przewidywanym w Studium, dopełniając oczywiście w tym zakresie wymaganej procedury i wprowadzając stosowne ustalenia w zakresie sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów (art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p.). Stosownie do treści art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Wprowadzenie w planie przeznaczenia zgodnego z ustaleniami studium nie stoi zatem na przeszkodzie w dotychczasowym użytkowaniu terenu, a dopiero przy zmianie sposobu użytkowania terenu ustalenia miejscowego planu stają się wiążące. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w punkcie pierwszym oparto na treści art. 152 p.p.s.a. (punkt II sentencji).