II SA/Wr 2860/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Jolanta Sikorska (spraw.) Sędziowie WSA – Lidia Serwiniowska Asesor WSA – Maria Tkacz - Rutkowska Protokolant apl. prok. Dariusz Brodzisz po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2005 r. przy udziale --- na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Miliczu z dnia 25 czerwca 1999 r. Nr VIII/54/99 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Wojewodę Dolnośląskiego, a przekazanej po zmianie ustroju sądownictwa administracyjnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest uchwała Rady Miejskiej w Miliczu z dnia 25 czerwca 1999r. nr VIII/54/99 w sprawie zaliczenia dróg d kategorii dróg gminnych. Wojewoda powołując się na przepis art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., nr 13, poz. 74 ze zm.) domagał się orzeczenia o niezgodności z prawem § 1 pkt 1 wspomnianej uchwały. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Miliczu podał, że uznaje skargę za zasadną oraz, że Gmina Milicz zaakceptuje po uwzględnieniu skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptuje to rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga winna ulec odrzuceniu. Zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z zasady nie działania prawa wstecz wynika jednak konieczność zbadania dopuszczalności skargi w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wniesienia, czyli pod kątem przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (...). Z kolei przepis art. 27 ust. 2 przywołanej ustawy stanowi, że Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Zgodnie z art. 16 ust. l pkt 5 - 7 w związku z art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny właściwy był do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego, uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż wyżej wymienione, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, zgodnie z żądaniem organu nadzoru, którym dla Rady Miejskiej w Miliczu jest Wojewoda Dolnośląski, jest uchwała w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł w te sprawie organ nadzoru. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - a więc między innymi złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego – było zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Przepis art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty (obecnie dnia) doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Stwierdzenie nieważności uchwały jest zatem środkiem nadzoru przysługującym wojewodzie, przy czym zastosowanie tego środka zostało ograniczone ustawowym terminem. W myśl art. 93 ust. l tej ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. l organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jest to zatem drugi wymieniony w ustawie sposób wykonywania kompetencji nadzorczych przez organ nadzoru - wojewodę. Art. 93 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, poza uregulowaniem prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego, nie zawiera regulacji szczegółowej w zakresie warunków dopuszczalności skargi i wymagań formalnych z tym związanych. Należy zatem w tym zakresie stosować regulację zawartą w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zgodnie z art. 35 ust. l ustawy o NSA skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a w innych przypadkach w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub innej czynności organu uzasadniającej wniesienie skargi. Mając na uwadze treść powyższych unormowań należy dojść do wniosku, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż termin do wniesienia skargi przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. l ustawy o samorządzie gminnym jest nieograniczony. Skoro bowiem ustawodawca przyznał organowi nadzoru wyraźnie określony i stosunkowo krótki termin, to jest 30 dni, do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części, to nie byłoby żadnego racjonalnego uzasadnienia do przyjęcia tezy, iż w przypadku, kiedy organ nadzoru z tego terminu nie skorzysta, może wnieść skargę do sądu bez ograniczenia tej czynności jakimkolwiek terminem. Termin 30 dniowy do wniesienia skargi wiąże organ nadzoru, licząc od dnia upływu 30 dniowego terminu do realizacji własnych kompetencji nadzorczych. W świetle powołanego wyżej przepisu art. 35 ust. l ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie budzi wątpliwości, że termin do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. l ustawy o samorządzie gminnym wynosi 30 dni. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że za przyjęciem stanowiska o możliwości stosowania wobec skarg wnoszonych przez organ nadzoru terminu wskazanego w art. 35 ust. l ustawy o NSA przemawia szereg wartości, a mianowicie w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Wr 1505/2000 (nie publ.) przyjęto, że: po pierwsze, wszystkie podmioty umocowane do wnoszenia skargi związane są ustawowym terminem, przy czym wyłom w tym zakresie wprowadza jedynie art. 35 ust. 2 a powołanej ustawy o NSA odnośnie skarg prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich - w razie zaskarżenia aktu prawa miejscowego; po drugie, przepisy prawa nie wyłączyły stosowania art. 35 ust. l ustawy o NSA w przypadku skargi wniesionej do Sądu przez organ nadzoru, tak jak w przypadku art. 34 ust. 3 powołanej ustawy o NSA (art. 102 a powołanej ustawy o samorządzie gminnym); po trzecie, wprowadzenie przesłanki dotyczącej terminu dopuszczalnej ingerencji nadzorczej jest wyrazem realizacji konstytucyjnej zasady ochrony samodzielności samorządu terytorialnego. Zauważyć należy, że podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w postanowieniu z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt III SA 1361/02 (ONSA z 2003 r., nr 4, poz. 136), w postanowieniu z dnia 7 stycznia 1999 r. sygn. akt SA/Rz 2198/98 (Wspólnota 1999/47/25) oraz v postanowieniu z dnia 27 września 2001 r., sygn. II SA/Wr 2525/2000 (OSS z 2002 r., nr 2, poz. 48). Stanowisko to zostało podtrzymane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 457/04 (nie publ.). W rozpatrywanej sprawie skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Miliczu z dnia 25 czerwca 1999r. nr VIII/54/99 została przesłana do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 5 listopada 2001 r., a więc po upływie terminu, w którym mogła zostać wniesiona. Wprawdzie organ nadzoru nie wskazał kiedy zaskarżona uchwała została mu doręczona, jednakże z akt sprawy tut. Sądu sygn. II SA/Wr 1462/2000 wynika, że 30 dniowy termin do podjęcia przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego upłynął już w dniu wniesienia przez organ nadzoru skargi w sprawie sygn. II SA/Wr 1462/2000, której przedmiotem była ta sama uchwała Rady Miejskiej w Miliczy, z tą różnicą, że wówczas organ nadzoru domagał się w skardze wniesionej do Sądu w dniu 26.06.2000 r., stwierdzenia nieważności pkt 2 § 1 owej uchwały. Z powyższego wynika, że organ nadzoru uchybił ustawowemu wniesieniu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Bez znaczenia dla biegu tego terminu pozostaje toczące się postępowanie administracyjne dotyczące odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Milicz własności nieruchomości położonych w Miliczu stanowiących drogi opisane w w/w uchwale. Z uwagi na regulację wynikającą z art. 58 § l pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), nakazującą podobnie jak powołany wyżej art. 27 ust. 2 ustawy o NSA w sposób bezwzględny (bez względu na okoliczności sprawy i wielkość przekroczenia terminu) odrzucenie skargi wniesionej po terminie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, do którego zgodnie z wyżej powołanym przepisem art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przekazano sprawę według właściwości, zobligowany był do orzeczenia jak na wstępie.