II SA/Wr 2916/01

Sygn. akt 3 II SA/Wr 2916/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie: - Sędzia NSA Krystyna Anna Stec - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant - Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Podgórzyn z dnia 21 września 2001 r., Nr XXXII/283/2001 w przedmiocie przyznania Wójtowi Gminy Podgórzyn dodatku specjalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. III. Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2916/2001 Uzasadnienie W dniu 23 sierpnia 2000 r. Rada Gminy Podgórzyn podjęła uchwałę Nr XIX/169/2000 w sprawie zmiany wynagrodzenia Wójta Gminy Podgórzyn, przyznając mu - między innymi - dodatek specjalny w kwocie 1.390 zł., na okres od dnia 1 sierpnia 2000 r. do dnia 31 lipca 2001 r. Kolejną uchwałą Nr XXXII/283/2001, podjętą w dniu 21 września 2001 r., Rada Gminy Podgórzyn również przyznała Wójtowi tej Gminy dodatek specjalny w tej samej wysokości, na nowy okres jednego roku, od dnia 1 sierpnia 2001 r. do dnia 31 lipca 2002 r. Wojewoda Dolnośląski zaskarżył drugą z wymienionych uchwał do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, w trybie przewidzianym w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W skardze, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, zarzucono brak podstaw do przyznania Wójtowi Gminy Podgórzyn dodatku specjalnego, o którym mowa w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 61, poz. 707 ze zm.). Skarżący powołał się na wyjaśnienia Przewodniczącego Rady Gminy Podgórzyn, z których wynika, iż dodatek specjalny przyznano Wójtowi ze względu na jego dodatkowe obowiązki wynikające z faktu nie obsadzenia stanowiska skarbnika gminy oraz związane z dodatkowymi wyjazdami, przygotowywaniem odpowiednich dokumentów i spotkaniami organizowanymi w celu pozyskiwania środków ma usuwanie skutków powodzi. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, wymienione okoliczności nie uzasadniają przyznania dodatku specjalnego. Brak skarbnika (od kwietnia 2001 r.), świadczy o tym, że władze gminy nie wywiązują się ze swoich obowiązków, do których należy między innymi obsadzenie tak ważnego stanowiska. Skarbnik wykonuje bowiem takie czynności, w których nikt nie ma prawa go zastąpić (np. kontrasygnata czynności prawnej, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Z drugiej strony, nieobecność skarbnika nie stanowi podstawy do zwiększania obowiązków wójta gminy. Natomiast zadania związane z usuwaniem skutków powodzi nie wykraczają poza jego zwykłe obowiązki, na co wskazuje art. 30 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 14 i 18 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący wywodził też, że praktyka działania Rady Gminy Podgórzyn dowodzi, iż organ ten traktuje dodatek specjalny jako zwykły dodatek do wynagrodzenia Wójta. 2 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2916/2001 W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Przewodniczący Rady Gminy potwierdził przyczyny przyznania Wójtowi Gminy dodatku specjalnego. Brak skarbnika (zastępca skarbnika pełnił jego obowiązki, zgodnie ze stosowną uchwałą Rady Gminy), to wzmożony nadzór organizacyjny Wójta nad pionem księgowości obsługującym technicznie nie tylko budżet Gminy. Powołanie nowego Skarbnika Gminy - od dnia 1 stycznia 2002 r. - nie zwolni Wójta od tych zwiększonych powinności, do czasu wprowadzenia się nowego Skarbnika w te sprawy. Również pozyskiwanie środków w celu usuwania skutków powodzi z lipca 2001 r. nie może być traktowane jako zadanie nie wykraczające poza zwykłe obowiązki Wójta, dlatego że sama powódź nie jest zjawiskiem zwykłym. W odpowiedzi na skargę wyrażono ponadto zapatrywanie, że odmienna ocena co do zasadności przyznania dodatku, wyrażona przez skarżącego, nie może przesądzać o sprzeczności podjętej uchwały z prawem, lecz dowodzi najwyżej, że doszło do nieistotnego naruszenia prawa. Sprzeczność z prawem zachodziłaby np. w wypadku przyznania dodatku specjalnego na okres dłuższy niż rok, czego przepisy nie dopuszczają Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z dokonaną reformą sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych rozważaniach - w skrócie - jako p.s.a. Należy w związku z tym podkreślić, że stosownie do art. 3 § 1 p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie, między innymi w art. 147 § 1 p.s.a. Ocenę poprawności zaskarżonego aktu wypada rozpocząć od stwierdzenia, że założenia przyznawania dodatku specjalnego zostały określone w § 7 przywołanego już wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. Pierwszą - a przy tym najważniejszą - zasadą jest wyznaczenie przez prawodawcę nieprzekraczalnych ram czasowych, w jakich dodatek może być przyznany. Stosownie bowiem do § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia, dodatek ten może być przyznany "na czas określony, nie dłuższy 3 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2916/2001 niż rok". Drugie założenie polega na taksatywnym (a nie przykładowym) wskazaniu podstaw przyznania rozważanego dodatku. Podstawami tymi mogą być więc wyłącznie: 1) okresowe zwiększenie obowiązków służbowych, 2) powierzenie dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności, 3) wzgląd na zakres wykonywanych zadań i charakter pracy. W ocenie składu orzekającego, Rada Gminy Podgórzyn nie uwzględniła żadnego z wymienionych założeń podejmując zaskarżoną uchwałę. Z dokumentacji sprawy wynika przede wszystkim niezbicie, że uchwała zakwestionowana przez Wojewodę Dolnośląskiego jest już drugim aktem przyznającym Wójtowi Gminy Podgórzyn dodatek specjalny na cały rok. Uchwała Nr XIX/169/2000 dotyczyła okresu od 1 sierpnia 2000 r. do 31 lipca 2001 r., natomiast uchwała Nr XXXII/283/2001 - okresu od dnia 1 sierpnia 2001 r. do dnia 31 lipca 2002 r. Podejmując aż dwie uchwały przyznające Wójtowi Gminy dodatek specjalny - z których każda obejmowała co prawda maksymalny okres dopuszczony przez legislatora, opiewające jednak łącznie na pełne dwa lata i to bez żadnej przerwy - Rada Gminy Podgórzyn rażąco naruszyła dyspozycje zawarte w § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM z dnia 26 lipca 2000 r. Z przepisów tych wynika bowiem jednoznacznie podstawowa konkluzja, że niezależnie od czasu trwania przyczyny uzasadniającej przyznanie dodatku, nie może on być przyznany na okres dłuższy niż jeden rok. Skoro cały ten okres został już skonsumowany przez pierwszą z wymienionych uchwał, przyznanie (a w istocie przedłużenie) uprawnienia do pobierania dodatku specjalnego na kolejny, jakikolwiek okres było już niedopuszczalne. W świetle rozwiązania przyjętego w analizowanych przepisach istnieje oczywiście możliwość łączenia poszczególnych okresów przyznawania dodatku specjalnego, ale tylko wtedy, gdy opiewają one na krótsze odcinki czasowe, których suma nie przekracza jednego roku, i przy zachowaniu podstawowego warunku, że we wszystkich tych krótszych okresach istnieją normatywne podstawy przyznania dodatku. Pobieranie dodatku specjalnego przez jeden rok - zarówno w sytuacji, gdy przyznano go jednorazowo na taki właśnie okres, jak i wtedy, gdy przyznawany był kilkakrotnie na krótsze okresy - wyklucza już możliwość przyznania kolejnego dodatku, także wtedy, gdy nadal istnieją podstawy uzasadniające wcześniejsze wykorzystanie tego nadzwyczajnego źródła dodatkowych gratyfikacji pracownika. Na tym właśnie polega między innymi "specjalny" charakter analizowanego dodatku. Z przedstawionego sposobu jego normatywnego ujęcia wynika bowiem niedwuznacznie, że prawodawca nie dopuszcza możliwości przekroczenia założonych, maksymalnych ram czasowych, niezależnie od zakresu obowiązków i zadań ciążących na pracowniku poza wyznaczonym okresem. Takie rozwiązanie ma również na celu zmuszenie pracodawcy do w miarę 4 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2916/2001 szybkiego reagowania na przejściowe spiętrzenie obowiązków (zadań) pracownika, wynikające z nadzwyczajnych zdarzeń, w celu przywrócenia sytuacji wyjściowej, a więc powrotu do wykonywania przez tego pracownika pierwotnego zakresu powierzonych mu obowiązków. Za niedopuszczalne należy w konsekwencji uznać przyznanie dodatku specjalnego, przewidzianego w § 7 rozporządzenia RM z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 61, poz. 707 ze zm.), na czas określony, przekraczający jeden rok, także w sytuacji, gdy dodatek ten został przyznany w takim właśnie, łącznym wymiarze czasowym dwukrotnie, na krótsze, jednoroczne okresy. Kierownik urzędu, który to status przysługuje w rozpatrywane sprawie - wobec wójta gminy - radzie gminy jako jej organowi stanowiącemu (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych; jednolity tekst - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.), nie jest bowiem - nawet w takiej sytuacji - uprawniony do przedłużenia maksymalnego okresu przysługiwania tego dodatku, określonego przepisem o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Samo naruszenie w tym zakresie § 7 analizowanego rozporządzenia RM stanowiło zatem wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej przez Wojewodę Dolnośląskiego uchwały Rady Gminy Podgórzyn z dnia 21 września 2001 r. (Nr XXXII/283/2001), jako sprzecznej z prawem. W okolicznościach sprawy trzeba się zresztą także zgodzić z zapatrywaniem skarżącego, że w okresie od dnia 1 sierpnia 2001 r. do dnia 31 lipca 2002 r. nie istniały w istocie przyczyny wymienione w interpretowanym przepisie rozporządzenia. W analizowanym przypadku nie doszło z pewnością do żadnego formalnego powierzenia Wójtowi Gminy Podgórzyn dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności, co wyklucza możliwość twierdzenia, że istniała druga z wcześniej wymienionych podstaw przyznania takiego dodatku. W rachubę nie mogła też wchodzić podstawa określona w § 7 ust. 2 rozporządzenia. Dotyczy ona bowiem specyficznego zakresu wykonywanych zadań i charakteru pracy na danym stanowisku. Status wójta gminy nie może być tylko z racji zajmowanej przez niego pozycji w strukturze organów gminy uznany za zasługujący na specjalne potraktowanie. Skład orzekający Sądu nie dopatrzył się również okresowego zwiększenia obowiązków służbowych Wójta Gminy Podgórzyn (pierwsza z podstaw wymienionych w § 7 ust. 1 rozporządzenia), wskutek odwołania Skarbnika Gminy oraz starań podejmowanych w celu uzyskania dodatkowych środków na usunięciu skutków powodzi 2001 r. W odpowiedzi na skargę przyznano, że obowiązki Skarbnika Gminy przejął - po jego odwołaniu - Zastępca Skarbnika. Rola Wójta Gminy ograniczała się więc w tym wypadku do sprawowania kontroli wykonywania swoich obowiązków przez Zastępcę Skarbnika, tak jak wobec wszyst- 5 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 2916/2001 kich pozostałych pracowników urzędu gminy. Uwaga ta dotyczy także obowiązku kontrolowania Skarbnika Gminy, który miał być powołany z dniem 1 stycznia 2002 r. Pozyskiwanie środków, które można byłoby przeznaczyć na usuwanie skutków powodzi, mieści się natomiast niewątpliwie w zakresie "zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty", a więc ogólnego zadania własnego gminy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 in principio ustawy o samorządzie gminnym, a ponadto koresponduje z jedną z przykładowo skonkretyzowanych powinności gminy w ramach realizacji tego ogólnego zadania (ochrona przeciwpowodziowa - pkt 14). Na marginesie tej kwestii godzi się zresztą zauważyć, że w całym okresie, na jaki Rada Gminy Podgórzyn przyznała ponownie Wójtowi tej Gminy dodatek specjalny, wykonanie zadań gminy należało do kompetencji nie samego wójta, lecz do istniejących jeszcze wtedy zarządów gmin. Obarczało zatem wszystkich członków zarządu (art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w ówczesnym brzmieniu tego przepisu). Natomiast reprezentowanie gminy na zewnątrz należało i należy nadal do typowych zadań wójta gminy (art. 31 tej samej ustawy), co także wyklucza możliwość przyznania z tego tytułu dodatkowej gratyfikacji wójtowi, również w zakresie reprezentowania gminy w trakcie starań o uzyskanie środków, które mogłyby być wykorzystane w celu usunięcia skutków powodzi. Dotychczasowe wywody w pełni uzasadniają konkluzję o sprzeczności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Podgórzyn z § 7 ust. 1 i 2 wielokrotnie przywoływanego rozporządzenia RM z dnia 26 lipca 2000 r., zwłaszcza w zakresie przekroczenia maksymalnego okresu przyznania dodatku specjalnego, o którym tam mowa. To z kolei obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności tej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.s.a., w związku z art. 93 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II niniejszego wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.s.a.