II SA/Wr 292/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Oleśnica z dnia 29 stycznia 2015 r. nr III/15/15 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Oleśnica I. stwierdza, że pkt 8.2. Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Oleśnica zawarty w załączniku nr 1 do uchwały nr III/15/15 Rady Gminy Oleśnica z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Oleśnica we fragmencie: ,,Dla terenów tych obowiązują następujące ustalenia: - warunkiem odbioru budynków mieszkalnych na tym terenie jest realizacja lokalnej oczyszczalni ścieków (ewentualnie: indywidualne lub kompleksowe rozwiązanie gospodarki ściekowej-zgodnie z przepisami odrębnymi), - warunkiem odbioru budynków mieszkalnych na tym terenie jest realizacja dróg wewnętrznych wraz z sieciami uzbrojenia technicznego: wodociągiem, siecią kanalizacji sanitarnej i deszczowej, siecią energetyczną, wyprzedzająca inwestycje mieszkaniowe (...)" (str. 117-118 Studium), wydany został z naruszeniem prawa; II. zasądza od Gminy Oleśnica na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), zaskarżył uchwałę Rady Gminy Oleśnica, nr III/15/15, z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Oleśnica, wnosząc o stwierdzenie nieważności punktu 8.2 we fragmencie (str. 117-118 Studium): Dla terenów tych obowiązują następujące ustalenia: • warunkiem odbioru budynków mieszkalnych na tym terenie jest realizacja lokalnej oczyszczalni ścieków (ewentualnie: indywidualne lub kompleksowe rozwiązanie gospodarki ściekowej -zgodnie z przepisami odrębnymi), • warunkiem odbioru budynków mieszkalnych na tym terenie jest realizacja dróg wewnętrznych wraz z sieciami uzbrojenia technicznego: wodociągiem, siecią kanalizacji sanitarnej i deszczowej, siecią energetyczną, wyprzedzająca inwestycje mieszkaniowe (...). Żądając stwierdzenia nieważności opisanego fragmentu Studium, organ nadzoru zarzucił Radzie Gminy naruszenie zasad sporządzania Studium, poprzez naruszenie art 10 ust. 2, 2a i 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) – dalej: u.p.z.p. Uzasadniając w ten sposób sformułowane zarzuty skargi, Wojewoda zwrócił uwagę, że Rada Gminy Oleśnica w punkcie 8.2. Studium określiła kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. W ramach tego punktu Rada ustaliła między innymi, że na terenach oznaczonych symbolami Ml i M2 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i/lub zagrodowej położone w Krzeczynie i Ligocie Polskiej) warunkiem odbioru budynków mieszkalnych jest realizacja lokalnej oczyszczalni ścieków (ewentualnie indywidualne lub kompleksowe rozwiązanie gospodarki ściekowej - zgodnie z przepisami odrębnymi) oraz realizacja dróg wewnętrznych wraz z sieciami uzbrojenia technicznego: wodociągiem, siecią kanalizacji sanitarnej i deszczowej, siecią energetyczną, wyprzedzająca inwestycje mieszkaniowe (str. 117-118 Studium). W związku z takim sformułowaniem zapisów Studium organ nadzoru wskazał, że według art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Wymóg ten został doprecyzowany w § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Zgodnie z tym ostatnim przepisem, ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium: 2) ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. W ocenie organu nadzoru kwestionowane uregulowanie, wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w studium kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy. Sformułowanie w Studium warunków odbioru budynków mieszkalnych nie mieści się także w kompetencji rady gminy do określenia innych obligatoryjnych elementów studium, określonych w art. 10 ust. 2, 2a i 3a u.p.z.p. Wskazując, że kierunki i obszary wymienione odpowiednio w art. 10 ust. 2, 2a i 3a ustawy, w związku z użyciem zwrotu "w szczególności", wyznaczają minimalny obligatoryjny zakres studium i mogą być w nim określone inne niż wskazane w powyższych przepisach kierunki i tereny w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, organ nadzoru stwierdził, że może to mieć jednak miejsce tylko w granicach powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Tymczasem kwestia odbioru budynków mieszkalnych została przez ustawodawcę uregulowana w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290.). Ustawa ta wprowadza wymóg uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55), określa dokumentację, którą należy załączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (art. 57), wprowadza wymóg przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy przed wydaniem pozwolenia na budowę (art. 59a), określa formę pozwolenia na użytkowanie i organ właściwy do wydania pozwolenia (art. 59, art. 83). W myśl art. 83 w związku z art. 59 ustawy Prawo budowlane, tym właściwym organem jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Przede wszystkim zaś, zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych. W ocenie organu nadzoru, wynika z tego, że Rada Gminy nie jest właściwa do określania warunków odbioru budynków mieszkalnych. Z mocy przepisu ustawowego, właściwym w tym względzie organem jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. W przekonaniu autora skargi, zamieszczenie tego typu regulacji w studium jest niedopuszczalne z uwagi na zakres i treść tego opracowania, a także na charakter kwestionowanych zapisów. Studium określa politykę przestrzenną gminy przez ustalenie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenie lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego powinny ograniczać się do podstawowych dla rozwoju gminy czynników warunkujących jej zagospodarowanie przestrzenne, w tym zabudowę, zgodnie z podstawowymi wymogami ustawowymi oraz komplementarnie do polityki przestrzennej samorządu województwa i państwa, tak aby zachować spójność polityki przestrzennej państwa. Tak rozumiane lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przyjęte w odniesieniu do istniejących na terenie gminy uwarunkowań faktycznych w zakresie zagospodarowania, stanowią podstawę ustalenia w studium kierunków zagospodarowania przestrzennego (Izdebski H., Zachariasz I., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX 2013). Nie sposób zatem uznać postanowień ustalających warunki odbioru budynków mieszkalnych za regulację w zakresie kształtowania polityki przestrzennej gminy i stanowiącego lokalną zasadę zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według Wojewody, określenie w studium warunków odbioru budynków mieszkalnych jest również niedopuszczalne z tego względu, że warunki takie może ustanowić tylko właściwy powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w drodze decyzji administracyjnej, biorąc pod uwagę stwierdzony podczas kontroli budowy stan faktyczny oraz przepisy Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Według Wójta skarżona regulacja Studium (punkt. 8.2), została sformułowana w poprzednim Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Oleśnica, uchwalonym uchwałą nr XLVII/221/10 Rady Gminy Oleśnica z dnia 30 marca 2010 r. i dotyczyła rezerwy terenu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe - osiedle domów jednorodzinnych, realizowane w formie zorganizowanej działalności inwestycyjnej, polegającej na kompleksowym uzbrojeniu i przygotowaniu terenu przed przystąpieniem do zabudowy mieszkaniowej, na koszt i staraniem inwestora. Kwestionowane uregulowanie miało zabezpieczyć Gminę Oleśnica przed obciążeniem finansowym wynikającym z uzbrojenia nowo powstałego ternu. Autor odpowiedzi na skargę wskazał, że w przypadku Studium, które obowiązywało do dnia 29 stycznia 2015 r. organ nadzoru nie miał żadnych zastrzeżeń co do jego treści. Wójt nie zgodził się również z zarzutem podjęcia uchwały 111/15/15 z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2, 2a i 3a u.p.z.p. W ocenie autora odpowiedzi na skargę, art. 10 ust. 2a, który stanowi że, tu cyt.: Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie." w żaden sposób nie odnosi się do zaskarżonego fragmentu studium. Podobna sytuacja ma miejsca w przypadku art. 10 pkt. 3a, w którym jest mowa o lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Ponadto w odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę, że na dzień 6 maja 2016 r. przepis art. 10 ust. 2 u.p.z.p. został uchylony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1006) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – zwanej dalej p.p.s.a) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 ww. ustawy, sąd uwzględniając skargi na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli według podanych wyżej kryteriów jest uchwała Rady Gminy Oleśnica, nr III/15/15, z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia zamiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Oleśnica. Oceniając powyższą uchwałę pod względem legalności Sąd uznał, że zakwestionowane przez Wojewodę Dolnośląskiego fragmenty uchwały są wadliwe, gdyż podjęte zostały z naruszeniem zasad sporządzania studium przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Wiążą się one zatem z problematyką sporządzania aktu planistycznego. Dotyczą zawartości tego aktu (części tekstowej i graficznej), podjętych w nim ustaleń, jak też standardów dokumentacji planistycznej. W ocenie Składu orzekającego, należało podzielić w całości zarzuty organu nadzoru co do naruszenia zasad sporządzenia studium wynikających z art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., przez wprowadzenie w punkcie 8.2 załączniku nr 1 do uchwały zakwestionowanych zapisów, dotyczących zasad odbioru budynków mieszkalnych na terenach oznaczonych symbolami M1 i M2. Na mocy art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. organy gminy opracowując i uchwalając studium uwzględniają w nim określa w nim w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy. Wskazany przepis został uchylony przez art. 41 pkt 3 lit. b tiret drugie ustawy z dnia 9 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1777) zmieniający u.p.z.p. z dniem 18 listopada 2015 r. W dacie podejmowania uchwały z dnia 29 stycznia 2015 r. przepis ten zatem obowiązywał i mógł stanowić wzorzec oceny zaskarżonej uchwały. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że uchylenie art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie oznacza, że w ustawie planistycznej brak jest obecnie podstaw do określenia w studium kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Obecnie tak regulacja znajduje się w art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Analiza treści zaskarżonej uchwały pod kątem zgodności z art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., prowadzić musi do wniosku, że Rada Gminy zawierając w studium zapisy odnoszące się do kwestii związanych z koniecznością realizacji lokalnej oczyszczalni ścieków, dróg wewnętrznych wraz z sieciami uzbrojenia terenu, jako warunku odbioru budynków mieszkalnych, nie była do tego uprawniona, na co słusznie zwraca uwagę skarżący. Również do umieszczenia w Studium takiej regulacji nie daje podstaw brzmienie art. 10 ust. 2a i ust. 3a u.p.z.p. Powołana przez organ nadzoru regulacja wyznacza minimalny obligatoryjny zakres studium i mogą być określone w nim inne niż wskazane w powyższych przepisach kierunki i tereny w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego - lecz może to mieć miejsce tylko w granicach powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Uwadze autorów studium umknęło przy tym, istnienie precyzyjnych norm prawnych zawartych w ustawie Prawo budowlane a odnoszących się do zagadnień objętych uchwałą, w tym zwłaszcza w art. 55, art. 57, art. 59a, art. 83. Nie można więc uznać, że zgodne z prawem jest uregulowanie przez gminnego prawodawcę kwestii objętych już materią ustawową a dodatkowo nieprzewidzianych dla studium. Następstwem stwierdzenia takiego faktu musi być przyjęcie, że zapisy Studium tego rodzaju są niezgodne z prawem, w tym przypadku z art. 28 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje wskazywany w odpowiedzi na skargę fakt umieszczenia takiej regulacji w poprzednio obowiązującym Studium. Okoliczność ta nie zwalnia wszak organu gminy z obowiązku przestrzegania prawa (art. 7 Konstytucji RP). Studium przybiera bowiem formę uchwały rady gminy stanowiącej akt z zakresu administracji publicznej, który musi pozostawać w zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Reasumując stwierdzić należy, że Rada Gminy Oleśnica wykroczyła poza przyznane jej kompetencje do określania w studium kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy. Z uwagi na upływ ponad roku od dnia uchwalenia zaskarżonej uchwały – niebędącej aktem prawa miejscowego – niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności ww. wadliwych postanowień Studium, a jedynie stwierdzenie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że zostały one wydane z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie o kosztach swoje wsparcie znajduje w art. 200 p.p.s.a.