II SA/Wr 2943/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie: NSA Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/, WSA Mieczysław Górkiewicz, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia 25 września 2001r. Nr XXXII/409/2001 w przedmiocie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli N.-K. w G. I. stwierdza nieważność § 2 ust. 4 powyższej uchwały; II. orzeka, że § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały nie może być wykonany; III. zasądza od Gminy G. na rzecz strony skarżącej kwotę 240 /dwieście czterdzieści/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Rada Miejska w G. w dniu 25 września 2001r. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm./ oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./ uchwałę Nr XXXII/409/2001 w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli N.-K. w G. Skargę na tę uchwałę wniósł Wojewoda D. domagając się stwierdzenia nieważności § 2 ust. 4 tej uchwały. W uzasadnieniu skargi Wojewoda D. stwierdził, że przeprowadzając postępowanie nadzorcze organ nadzoru ustalił, iż treść zawarta w § 2 ust. 4 uchwały jest niezgodna z art. 10 ust. 1 pkt 6 i art. 16 pkt 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139/. Rada Miejska w G. podejmując w dniu 25 września 2001r. uchwałę w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli N.-K. w G. nie dopełniła wymagań ustawodawcy w zakresie ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Miejska w G. nie miała podstaw prawnych do umieszczenia w § 2 ust. 4 przedmiotowej uchwały zapisu: "odstępstwa od zasad ustalonych w pkt 3 wymagają zgodny organu właściwego w sprawie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Ustalenie warunków zabudowy następuje na podstawie ustaleń planu /art. 40 ust. 1 ustawy/ a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z ustaleniami planu jest nieważna /art. 16 pkt 1/. W świetle przytoczonych przepisów prawa jest oczywiste, że decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności określonego zamierzenia inwestycyjnego na konkretnym terenie mają ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem gminnym. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się m. in. lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy /art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Decyzję o warunkach zagospodarowania i zabudowy terenu wydaje się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc organ właściwy do wydania takiej decyzji nie może stanowić tego co jest właściwe dla tych planów. Wobec powyższego nie można w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego umieścić zapisu, że odstępstwa od tego planu są możliwe i że może na nie pozwolić organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna stwierdziła, co następuje: Odnosząc się do skargi złożonej na § 2 ust. 4 ww. uchwały przez Wojewodę D. - Organ Nadzoru w piśmie nr [...] z 13.11.2001 roku informuję, że dotyczy ona ustaleń zmiany planu, przyjętych dla terenu przeznaczonego pod jednostkową działkę zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej /teren oznaczony w planie symbolem 43a MN/. Charakter projektowanej zabudowy został przez projektanta ustalony w §2 ust. 3 ww. uchwały. Warunki tam przyjęte określają wizerunek zabudowy najbardziej pożądany, z uwagi na położenie działki w obrębie zurbanizowanej struktury dawnej wsi a obecnie osiedla K. Stąd też dotykają one nie tylko wielkości domu ale też wielu innych elementów jego formy architektonicznej. Projektant uznał jednak, że nowoprojektowany budynek może odstąpić od niektórych warunków, zachowując charakter właściwy dla zabudowy istniejącej na tym terenie, bez szkody dla jego walorów krajobrazowych. Ażeby zapobiec odstępstwom zbyt daleko idącym wprowadzono w § 2 ust. 4 zasadę uzależniającą możliwość ich dokonania od zgody organu ustalającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak przyjęta konstrukcja ustaleń planu nie wydaje się naruszać art. 10 ust. 1 pkt 6 i art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późniejszymi zmianami/, chociaż jest konstrukcją niefortunną. Powołany natomiast przez stronę skarżącą art. 16 pkt. 1 ww. ustawy został skreślony przez art. 91 pkt 7 ustawy z dnia 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej /Dz. U. Nr 106, poz. 668/. Równocześnie nadmieniono, że do zapisów m. in. § 2 ust. 3 zmiany planu wątpliwości zgłosił Wojewoda D. pismem nr [...] z dnia 31.10.2001 r. na co uzyskał odpowiedź Przewodniczącego Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia 07.11.2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, polegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ i art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem aktów organów samorządu terytorialnego. Podkreślić należy, że gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483). Zgodnie jednak z art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Podstawy prawne działania organów władzy publicznej wyznacza zaś art.87 ust.l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl którego źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Niewątpliwe jest w sprawie, że z mocy art.4 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U z 1999r., Nr 15, poz.139 ze zm./, obowiązującej na dzień podejmowania skarżonej uchwały , gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, w którego ramach ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze danej gminy. W świetle powyższego przyjąć należy, że gmina w ramach posiadanych kompetencji obowiązana jest w zakresie zagospodarowania przestrzennego działać na podstawie i w granicach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może zaś działać dowolnie. Wskazać przy tym należy, że w myśl art.7 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących . Tryb zaś postępowania w sprawie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego został szczegółowo uregulowany w art. 18 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rację ma strona skarżąca, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się m.in. lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy, o czym stanowi art. 10 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tejże ustawy w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według art. 43 decyzja taka musi być zgodna z ustaleniami miejscowego planu. Z powyższego wynika, że organ właściwy do wydania takiej decyzji nie może stanowić tego, co jest właściwe dla planów stanowionych przez radę gminy, a także niedopuszczalne stanowisko zajęła Rada Miejska w G. w skarżonej uchwale. Konsekwencje brzmienia § 2 ust. 4 skarżonej uchwały dostrzega strona przeciwna w odpowiedzi na skargę, pisząc o "niefortunnej konstrukcji". W tej sytuacji skargę należało uznać za zasadną i dlatego na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.